规划问道

三方面看市县级国土空间生态修复规划新动态

国土空间生态保护修复是我国生态文明建设的重大举措,是关系国家生态安全和民生福祉的国家重要战略任务。2020年9月,自然资源部办公厅印发《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》,提出省级国土空间生态保护修复规划作为市、县级国土空间生态保护修复规划编制、科学开展生态保护修复工作的依据。各省自然资源厅陆续在《省级国土空间生态修复规划编制技术规程(试行)》的指导下,探索以市、县为单位,全面推进生态修复行动。


01
生态修复规划解读


生态修复规划是生态修复领域中的顶层规划,是国土空间规划“五级三类”体系中的专项规划,是在一定时期、一定国土空间范围内开展生态保护修复活动的指导性、纲领性文件。


作为集成“山水林田湖草沙冰”生态要素的综合性管理平台,生态修复规划更强调山水林田湖草沙冰生命共同体的思想,整合各类生态要素融入空间规划体系中,在法定规划体系中起到承上启下的作用。通过科学编制生态修复规划,制定综合性的保护和修复措施,提升生态修复工程的系统性与综合性,进而实现供给生态产品的目标。

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生态要素的综合性管理平台


随着山水林田湖草沙冰生命共同体理念的不断深入,各部委针对生态保护与修复开展了一系列工作,山水林湖草沙一体化保护和修复工程(简称“山水工程”)是其中一项重要的部署。生态修复规划与山水工程基于相同的理念,但各有侧重,前者是15年跨度的全行政单元覆盖的系统规划,后者实施期限一般是3年,更倾向于国家重点生态功能区,或影响范围更广尺度更大的流域、区域等的重大工程,并需要地方主动申报。因此,两者既相互作用、相互支撑,又在覆盖面和实效性方面均各自侧重,存在差异性。


生态修复规划与山水工程的区别

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02
生态保护经历的四个发展历程


(1)启蒙及初期阶段


1986年成立国家土地管理局,颁布《中华人民共和国土地管理法》,标志着土地管理工作开始纳入依法管理的轨道。在1987年中国共产党第十三次全国代表大会报告中,生态保护首次写入党的全国代表大会报告,表明生态保护的意识明显增强。


(2)可持续发展阶段


在1997年党的十五大提出“实施可持续发展战略”的背景下,国家将生态环境保护上升到与经济社会发展同等重要的地位,生态保护事关国家环境安全的观念初步形成。1998年原国土资源部土地整治中心成立,开展大规模土地整治,改善生态环境质量,提升国土空间品质。


(3)生态文明建设探索阶段


在2012年党第十八次全国代表大会报告明确了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的五位一体总体布局,提出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念和坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。期间开展了城市双修、海绵城市建设,生物多样性保护等多方面的探索。


(4)习近平生态文明思想确立阶段


2018年全国生态环境保护大会正式确立习近平生态文明思想, 在生态文明建设和生态环境保护发展历程中具有划时代意义,为新时期生态保护修复工作提供了思想指引和方法路径。同年成立自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。


03
生态修复制度体系和技术标准建设


(1)制度体系


2020至2021年,国务院、自然资源部在生态修复方面印发了一系列政策文件,在生态修复资金管理、矿山生态修复、生物多样性保护、生态保护补偿制度改革等方面作出重要引导,涵盖了《生修复资金管理办法》、矿山修复、山水工程、生态保护补偿制度改革等方面的内容。


各地方政府也制定了生态保护修复地方性法规,为实施山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理,构建全域生态框架和自然资源保护、生态修复和整治等工作提供法治支撑。


(2)技术标准


2020年,自然资源部发布《省级国土空间生态修复规划编制指南》,要求省、市、县层层编制规划。四川省率先发布了市级生态修复规划编制指南、江苏省出台了首个县级编制指南;广东、河南、海南等省陆续出台了市、县级编制指南。2022年2月,四川省起草了《市级国土空间生态修复规划数据库规范(征求意见稿)》行业标准,将市级国土空间生态修复规划成果纳入国土空间规划基础信息平台,叠加到“一张图”进行管理。

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部分地区生态修复规划编制指南


针对山水林田湖草沙冰不同要素,自然资源部发布了《矿山生态修复技术规划(通则)》《海洋生态修复技术指南(试行)》《红树林生态修复技术指南》等一系列技术规范。但整体而言,由于生态保护修复工作的历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多,目前仍存在科学性和系统性不足、行业的技术标准尚不完善等问题。


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部分生态修复工程及技术指南


(3)规划进展


广东、四川、江西、甘肃、河南、湖北、辽宁等省份陆续公示了省级生态修复规划征求意见稿,省级规划站位宏观,强调前瞻性、指导性和约束性,指导各省量大面广的市、县生态修复规划编制。北京、深圳、厦门、宜宾、安福县等地陆续发布了市、县级规划征求意见稿,在指南要求的基础上细化了各市、县的个性化内容,避免百科全书式的规划,都为后续其他地方的规划编制提供了案例借鉴。总体而言,省、市、县级国土空间生态修复规划,是针对不同层级的政府职责和空间尺度,对生态保护修复层层递进的部署,各级规划既充分衔接,又要凸显分级差异。


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部分地区生态修复规划进展


受制于省级生态修复规划以及市级空间总体规划等上位规划进展,各地市县级生态修复规划进度不尽相同,但大多仍处于初稿阶段。在规划的编制过程中可重点对标相对成熟、体系清晰、内容及数据完善的案例,并且保持与最新的制度、技术标准紧密衔接。


参考文献

[1] 侯鹏,高吉喜,陈妍,翟俊,肖如林,张文国,孙晨曦,王永财,侯静.中国生态保护政策发展历程及其演进特征[J].生态学报,2021,41(4):1656-1667.

[2] 王夏晖,何军,牟雪洁,朱振肖,柴慧霞,刘桂环,饶胜,张箫.中国环境管理[J].2021,(5):85-92.



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原文始发于微信公众号(国地资讯):三方面看市县级国土空间生态修复规划新动态

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