【文章精选】基于人地和谐的国土空间治理框架——以广州市为例 | 2022年第2期

【作者简介】

邓兴栋，博士，广州市城市规划勘测设计研究院院长，教授级高级工程师

韩文超，高级工程师，广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部副主任，通信作者

霍子文，高级工程师，广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部主任

提要

总结我国空间规划演变历程和面临的挑战，认为长期以来我国逐步形成了以城乡规划、国民经济和社会发展规划为代表的发展型规划和以土地利用规划为代表的管控型规划，两类规划在发挥积极作用的同时，也带来了各种矛盾和问题，主要体现在“人地冲突”。新时期国土空间规划的改革应平衡不同利益主体对于同一空间在保护与利用、管控与发展的不同诉求，以促进人地和谐为基本价值导向和核心使命。结合广州规划编制实践，提出从城市总体层面促进人地和谐的国土空间治理框架：以城市安全为前置条件，以流域统筹生态和农业空间发展，以容量管理精准调控城镇空间，以线性空间缝合生态和农业空间与城镇空间。诚然生态和农业空间与城镇空间本就无法截然分隔，抽象的二分法模型旨在更好地厘清两类空间各自的发展逻辑和相互关系。

关键词

人地和谐；国土空间规划；空间治理；广州市

2018年3月，自然资源部成立以来，国土空间规划改革一直是社会各界关注的焦点。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“ 《若干意见》”） 出台，明确指出国土空间规划是众多传统空间规划“合一”的规划，将其重要性上升到国家治理体系和治理能力现代化的高度。

学者们对于国土空间规划理念与范式、发展历程、内涵与定位、规划体系与内容框架、要素管控与实施等内容进行了较为全面的研究。国土空间规划是推进生态文明建设的重要举措已成为普遍共识。但另一方面，又要警惕不能把空间简化为“自然资源”载体，谨防规划蜕化为单纯的“资源环境管控技术工具”“见物不见人”。总体而言，在理论和实践层面，对于国土空间规划的定位、治理手段和管控政策等仍存在一定的争议。因此，梳理我国空间规划和治理的发展脉络，研究新时期国土空间治理框架体系，具有重要的意义。

本文结合广州国土空间规划的探索与实践，认为在经济社会百年未有之大变局的背景下，作为生态文明理念下提升国家治理水平的重要抓手，国土空间规划必然面临从理念到体系到技术全方位的变革。在其规划定位、内容和技术体系、政策法规等尚未完全明确的变革时期，困惑、迷茫甚至焦虑可能无法避免，然而在什么都在变的时期，回归规划的初心，思考“不变的是什么”可能同样重要。

1 人地和谐是国土空间规划的基本价值导向

回顾我国空间规划的发展历程，作为政府治理的一项重要公共政策，其在不同历史时期和背景下，不同层级政府和不同政府部门主导产生了不同价值导向的各类规划，也造成了一个空间多规并行甚至矛盾的独特现象。从规划管控的角度总体上可分为两大类，一是侧重自下而上的发展型规划，二是侧重自上而下的管控型规划。

一般认为城乡规划是发展型规划。但从其发展历程和审批制度来看，则是自上而下与自下而上相结合的规划。一方面，新中国成立初期计划经济背景下，城市规划更多是作为落实国家重大项目的实施计划，在一定程度上体现了国家自上而下的资源分配和调控意志。随着地方城市的发展，尤其是改革开放以后，经济社会多元化发展和城市复杂性的不断提升，城市规划逐步凸显了地方政府的发展意图和诉求。以城市总体规划和战略规划为代表的总体层面的城乡规划更多成为地方政府调控空间资源，实施产业、交通、用地、设施等布局的重要抓手，成为地方政府“城市经营”的重要手段。与此同时，一百多个城市的城市总体规划由国务院审批，其他城市则由省级政府审批，这在一定程度上也是上级政府对于地方政府的管控和引导作用的体现。另一方面，随着改革开放以来经济社会的快速发展，地方城市建设也快速推进，经济高速发展的同时，生态资源让位于发展建设，城市环境恶化，交通拥堵等城市问题日益严峻。国家层面加强对地方发展管控和统筹的需求显得日益迫切，自上而下的管控型规划成为重要的工具。其典型代表是国土部门主导的土地利用规划和发改部门主导的主体功能区规划。土地利用总体规划依托土地管理法，以耕地保护为重要出发点，对地方土地用途进行管制，并通过建设用地、耕地保护等约束性指标的自上而下层层分解，实现对地方政府开发建设行为的约束，此外国家土地督察制度的建立，进一步强化了国家对地方城市建设行为的强有力管控。主体功能区规划则从建设开发适宜性的角度将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型，体现了国家层面对地方建设开发行为的总体制约和管控。此外，海洋、林业、水利水务等职能部门也分别从所管辖自然资源管控的角度编制了相应的空间规划，更多体现的是从资源保护的角度出发对建设行为进行规范和约束。

总的来说，无论是发展型规划还是管控型规划，都是特定历史时期因应特定经济社会发展需求的产物，在发挥积极作用的同时也带来了相应的问题。正如《若干意见》指出的“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。因此，国土空间规划的改革对于传统的城乡规划、土地利用规划、海洋规划等各类空间规划更多应是继承与扬弃的过程，既不适合全盘推翻重来，也不应该有所偏废。

“多规”矛盾表面上看起来是政府不同职能部门技术标准、管制方式的矛盾，实际上其内在原因是不同层级政府以及政府与市场间对于同一空间发展诉求和管制意图的矛盾。如果说管控型规划更多是以保护自然资源和生态环境为出发点，发展型规划更多是以经济发展和人的需求为重点，那么国土空间规划改革则应平衡不同层级政府、政府与市场关于管控与发展、保护与利用的诉求，而人与自然和谐共生即“人地和谐”应成为基本价值导向。

本文结合广州国土空间规划编制工作的探索与实践，从生态空间与城镇空间发展逻辑和相互关系的角度，对城市总体层面促进“人地和谐”的规划重点和技术框架进行探讨。

2 以流域统筹生态和农业空间发展

改革开放40 多年的高速城镇化发展，带来城市规模快速扩张，环境污染相伴而生，生态资源受到侵蚀，“人进地退”现象日益显现。践行生态文明理念，改变传统发展路径，实现高质量发展成为广州本轮规划必须回答的命题。因此对于生态空间的保护与利用成为规划的前置工作，也是发展空间有序开发的前提。其中的重中之重便是科学客观识别城市发展底线，在此基础上以流域治理统筹自然资源的保护与修复，进而明确生态和农业空间发展的负面清单。

2.1 优化国土空间保护开发格局

以往传统的城市总体规划往往侧重建设发展空间的谋划，对于城市自然资源禀赋和生态环境基底缺乏足够的重视。本轮广州总体规划从顶层发展格局上科学评价和构建全市国土空间保护和开发的大格局，并将保护作为开发的前提和基础。

科学的评价离不开准确全面的基础数据，本轮广州总体规划高度重视对自然资源家底和城市发展现状的摸查。一方面在全国“三调”规程基础上，按照从求真到求实的原则，提高了工作底图精度、地类细化程度和最小上图面积，对于调查结果的应用开展了权籍数据、审批数据和实际用途的核查，协调了耕地、水、草地、森林、湿地等资源现状数据矛盾，形成统一的规划和自然资源底图底数。另一方面，广州动员全市力量开展了“四标四实”工作，即建立“标准作业图、标准建筑物编码、标准地址库、标准基础网格”，全面摸查“实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施”。此外，通过各类大数据和专项调查统计数据，摸清了城乡发展、产业发展、企业税收、交通与人口通勤等相关经济社会数据。

基于上述扎实的“人—地—房—企”数据，对城市资源环境承载能力和国土空间开发适宜性进行“双评价”，从生态、农业、城镇三方面，对市域土地资源、水资源、环境、生态、灾害和海洋资源等进行综合评价，识别城市发展底线极限（图1）。

图1 广州市保护开发格局示意图

2.2 严守城市发展底线

基于全市保护与开发大格局，将其中事关城市安全的要素纳入城市发展底线实施严格的管控，作为城市开发建设、经济发展不可逾越的红线。严守生态底线，将自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区等自然保护地，以及生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱的地区，以及其他具有重要生态功能、潜在重要生态价值、有必要实施严格保护的区域划定生态保护红线（图2）。严守粮食安全底线，落实最严格的耕地保护和占补平衡制度，开展土地综合整治和高标准农田建设，促进永久基本农田集中连片，优先保障蔬菜、粮食等基本生产，提高粮食、肉禽、水产和蔬菜自给率。严守水安全底线，严控用水总量，优化用水结构；完善市域多流域供水的水源安全格局，强化水源地安全保护，提高供水系统应急调度及安全保障能力；加强防洪（潮） 排涝排水基础设施网络建设，提高城市防洪（潮） 能力。保障土壤安全，开展土壤污染状况详查工作，建立污染地块名录，有序开展土壤修复。确保地质安全，开展地形地貌、水文、灾害等地质调查评价，形成地质灾害隐患点实时自动化监测预警网络。

图2 广州市生态保护红线规划图

2.3 构建城市生态空间网络

生态空间网络是生态空间保护和发展的骨架，对于各类自然资源从“拼盘”到“系统”保护，实现结构性、规模性效益具有重大意义。本轮广州规划依托广州自然资源本底，保护建设以重要自然资源分布区域为主体、水系与生态廊道为纽带、重点生态公园为节点、通山达海的生态空间网络（图3）。在市域自然资源分布最为集中的地区划定九大生态片区；结合自然资源要素分布，构建了联通山水、贯串城区、功能复合的三级生态廊道网络。提升六大生态节点功能，作为城区生物多样性功能重要地区、市域生态空间网络结构的关键节点。

图3 广州市生态网络空间示意图

2.4 保护优质优美的农业空间格局

农业空间不仅是农业生产活动的载体，是我国粮食安全的重要保障，也是自然生态系统的重要一环，同时在一定程度上还是城市风貌的重要基底和重要的生态开敞空间。因此，农业生产和农村发展的农业空间也是国土空间治理不可或缺的重要方面。

在国土空间规划改革背景下，耕地保护成为规划重要的前置条件。一方面，因地制宜地确定耕地和永久基本农田保护目标，促进农业生产效率和土地经济效益的提升；另一方面，改变过去重指标轻空间的保护方式，在保障农业生产的同时，促进农业空间与城镇建设空间协调发展，显得更为迫切。

广州国土空间针对现状耕地破碎化、城镇与农田高度交织的特点，提出构建14片永久基本农田集中区（图4），通过耕地整备、占补平衡等方式，在确保耕地和永久基本农田总规模不减少的前提下促进零散耕地集中布局，同时通过都市农业公园等行动将城市中零散耕地整治为绿色开敞空间。

图4 广州市永久基本农田集中区分布示意图

2.5 以流域统筹自然资源保护、利用与修复

深刻认识广州的自然禀赋、历史文脉，以珠江水系为脉络，结合广州北部山地丘陵区、中部沿江平原区、南部滨海河网区流域内的自然资源分布和不同禀赋特点，以流域统筹山水林田湖海系统保护与利用，推进生态修复与环境治理。结合不同流域水系分布特征，对北部山水涵养区、中部水廊修复区和南部河网保育区实施差异化水系保护建设，构建北蓄、中疏、南排多级滞洪缓冲系统。同时，以流域资源环境承载状况为基础，综合考虑不同地区生态功能、开发程度和资源环境问题，实施生态环境分区修复（图5），明确山体、水土流失、林业、海洋、水环境、土壤、大气等生态修复，保护与恢复生物多样性。

图5 广州市国土综合整治与生态修复规划图

3 以容量管理精准调控城镇空间

改革开放以来，快速城镇化伴随着城市建成区的快速扩张，相应的城市生态空间逐步被占用，而粗放的发展模式严重依赖土地资源的投入，则加速了城市无序蔓延和生态资源的退缩。因此，基于人地和谐的视角重新审视和调控城镇空间与生态空间的关系，如何合理引导城镇发展，使有限的土地资源发挥更大的价值，减少对生态空间的干扰和损害，成为新时期国土空间规划的重要命题。笔者认为这需要从城市发展的二维边界、三维容量、空间结构、土地利用管制等方面综合调控。

3.1 科学调控城市建设容量，主动限定发展空间

城市建设容量对于人与自然协调发展具有重要影响，如何科学调控和配置建设容量对于提升城市发展效率、减少对生态环境的影响都具有重要意义。

在二维平面空间上，划定城镇开发边界，主动收缩和限定发展空间。一方面，基于城市资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的评价，识别城镇发展限制性因素和突出问题，明确适宜和不适宜城镇开发的地域空间。另一方面，分析城镇发展历程、用地供给结构等因素，根据经济社会发展水平和目标，合理预测城镇人口和用地规模，综合研判城镇发展主要方向，通过与生态保护红线、生态廊道、永久基本农田等自然要素校核，限定城市集中建设用地的范围，划定城镇开发边界。广州国土空间规划提出主动限定和收缩人类建设空间，划定城镇开发边界，并进行长远控制，为人类与自然在二维空间上的协调发展奠定基础（图6）。

图6 广州市城镇开发边界划定图

在城市三维空间上，有序管控城镇开发强度，减少对自然环境的干扰。结合公共中心体系、轨道交通站点等交通条件、土地资源供求关系、配套设施承载力等因素，以生态宜居优先、集约节约发展、疏密有致引导、高效有序布局为主要原则，合理评价和划分开发强度分区和高度分区，重点提高轨道站点等交通枢纽周边地区开发强度，严格管控其他地区开发强度（图7）。

图7 广州市开发强度分区引导图

3.2 优化城市空间结构，促进“人—地—房—产—服”均衡发展

良好的城市空间结构对于充分发挥城市规模效应、提高城市运行效率、减少交通拥堵和资源消耗、为市民提供公平均衡的公共服务体系等具有重要意义。

广州国土空间规划，深刻认识广州的自然禀赋、历史文脉，着眼于沿珠江水系的城市空间发展，以城镇开发边界为限定，以珠江为脉络，以生态廊道相隔离，以高快速路和快速轨道为骨架，以重大战略枢纽为支撑，深入分析人口增长、就业分布和建设用地拓展特征，在原有“东进、南拓、北优、西联、中调”空间发展策略基础上，强化战略聚焦、提质增效，从轴带扩张向网络布局的空间结构发展，并以此为基础，精准供给用地资源，引导人口、住房、就业和公共服务中心的布局发展。

3.3 精准供给，实现有限资源高效配置

面对日益稀缺的土地资源，实现土地资源高效配置是城市可持续发展的必由之路。广州国土空间规划从空间供给和用途供给两方面探索了土地资源的精准供给。空间上按照减量型、调整与重构型和扩张型三类策略性发展方式，精准配置存量和增量土地资源（图8）。减量地区位于旧城区和外围生态地区，实现开发量减少；调整与重构型地区主要位于中心城区的外围地区，增加绿地、开敞空间和公共服务设施供给，控制人口密度和国土开发强度，推动空间品质提升。扩张型地区限定在外围局部地区。用途上，将用地资源重点用于保障国家和区域战略、民生发展和绿地与开敞空间。一方面落实区域交通、水利、能源等重要基础设施用地和战略性新兴产业等用地；另一方面，适度提高公共服务设施、基础设施和配套居住用地比例，完善市域生态网络和公园体系，提升城市环境品质。

图8 广州市策略性发展地区空间结构示意图

4 以线性空间缝合生态和农业空间与城镇空间

生态和农业空间与城镇空间的交接地带是自然生态系统与城市人工系统交会的重点地区。在分别优化生态和农业空间与城镇空间的基础上，对于两者交会地带的规划引导和控制具有重要意义。这种交会地带往往是以“线性空间”为主要的存在形式，因此广州国土空间规划提出了以线性空间缝合生态和农业空间与城镇空间的理念。

一是以“三廊”（绿廊、风廊、水廊）限定和支撑城市空间结构，从总体上限定城市建设的大格局。一方面，规划提出结合自然资源要素分布建设三级生态廊道，其中：区域生态廊道是廊道网络的主骨架，重点加强水鸟栖息生境与迁移廊道的修复与建设，构建绿色生态水网和都市亲水空间；组团生态廊道结合河涌水系、道路绿化带与城市公园设置建设，贯穿城市片区内部，发挥生态隔离、景观美化、卫生防护、休闲游憩等综合功能；社区生态廊道结合城市与社区绿道、道路绿化带、街头绿地等设置建设，服务社区环境绿化、景观美化和居民日常休闲游憩需求。另一方面，为加快城市近地表空气流动，防止大气污染物集聚，维护公共健康，缓解城市热岛效应，促进城市降温，结合城市生态廊道构建城市通风廊道。此外，水网系统也是典型的生态线性空间，对于连通城市建设和生态区域、改善城市建成环境具有重要意义，规划提出对全市1300多条河流进行重点保护，促进河湖自然生态与水陆交错带生态系统的恢复和优化（图9）。

图9 生态廊道、通风廊道、水系分布示意图

二是以“五边管理”协调自然与城市界面。城市山边、水边、林边、田边、海边等自然资源与城市建设地区的过渡地带从生态和景观等方面而言是城市自然资源保护、生态系统维育、城市景观风貌塑造的重要区域，也是生态敏感区域，因此对此类边界地区的引导和管控应成为国土空间规划的重要内容之一。

三是以天际线和景观视廊连通自然与城市景观，塑造城市特色风貌。城市天际线和景观视廊是视野上协调自然空间与城市建成环境关系的重要维度。以人的视角，协调山体、水体等自然资源与城市建设间的关系，确保建筑高度、体量、风格等与自然要素相得益彰。广州国土空间规划提出对视廊范围内建筑高度及风貌进行引导，保证都市地标建筑高度的40%—50%以上部分可以被看见，山体、历史地标高度的1/3以上可被看见（图10）。

图10 市域景观视廊规划示意图

四是以慢行游径融合生态服务与游憩功能。如何在对自然资源进行良好保护的前提下，充分发挥其生态价值，促进自然资源向生态产品转化，更好地为市民服务是规划应该考虑的重要话题。广州国土空间规划高度重视各类慢行游径的建设，促进生态服务和游憩功能的融合发展，规划提出建设3800 km绿道、2000 km 碧道、1000 km 的登山步道、180 km的城市“翠环”、11条南粤古驿道、10 km云道等串联沿线生态公园与城市公园，提供居民进入郊野公园环的绿色通道，推动生态价值的提升和转化。

5 结论与讨论

面对当今世界百年未有之大变局，城市规划建设领域也迎来了轰轰烈烈的深彻变革。国土空间规划改革是我国全面深化改革的重要一环，也是改善营商环境、提升国家治理水平和治理能力的重要抓手。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，不仅仅是各类规划形式的“多规合一”，更应该是“多规”在发展观念和理念上的“合一”。无论是以城市规划为代表的“发展型”规划，还是以土地利用规划为代表的“管控型”规划，在一定程度上往往都是割裂地看待发展和保护。两年多以来，关于国土空间规划究竟是国土的比重大还是规划的比重大一直存在一定的争论。笔者认为这一争论实际上是对国土空间规划更应关注保护还是发展的争论。如果将规划的改革放在国家深化改革的大背景下，跳出传统规划浓重的部门规划色彩，可能更容易全面深刻地认识国土空间规划改革的应有之义。过去40多年快速城镇化带来的生态环境的破坏显然证实了脱开保护讲发展将会付出越来越高昂的代价，开历史的倒车显然行不通。但我国城镇化进程仍在继续，仍然有大量的人口将进入城市，就业和产业的发展对资源的需求是客观存在的。发展问题仍然是全社会面临的重大命题。因此，过度地强调保护，甚至只讲保护不讲发展，经济社会的很多矛盾就无法解决。因此，坚持人地和谐，兼顾保护与利用、发展与管控，应该成为国土空间规划的基本价值导向。

国土空间由生态空间与生产生活空间构成，两者既有交织融合又有一定的独立性。因此，梳理生态空间发展逻辑和特征，制定相应的规划策略和管控机制是国土空间规划的重要工作。基于详实全面的底盘底数，通过资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，明确自然空间和发展空间大格局。以流域统筹山、水、林、田、湖、海等自然资源的保护利用，避免各类自然资源的“简单拼盘”。以容量管理精准调控城镇发展空间，划定城镇开发边界，主动收缩和限定城市建设范围，减少对自然空间的不利干扰。优化城市空间结构， 促进“人—地—房—产—服”均衡发展。精准投放建设用地资源，制定疏密有致的开发强度和高度，实现有限资源高效配置，促进经济社会高质量发展。通过生态廊道、通风廊道、景观视廊、登山步道、绿道、碧道等线性空间对城市山边、水边、林边、田边、海边等交界过渡地区进行引导管控，从而缝合生态和农业空间与城镇空间（图11）。

图11 生态和农业空间与城镇空间融合发展示意图

国土空间规划改革带来规划内涵、理念、内容、技术方法、管理机制等全面变革，全国各地、各层面均在探索，也存在一定的争论。笔者认为无论规划的形式如何变化，人地和谐的规划初心不会变，并据此提出了从城市总体层面促进人地和谐的规划重点和技术框架。然而，国土空间规划改革在路上，“人地和谐”理念也有众多不同的理解和技术思路，对于国土空间的治理框架体系仍有待广泛探讨，本文的写作旨在抛砖引玉。

本文引用格式：邓兴栋, 韩文超, 霍子文. 基于人地和谐的国土空间治理框架——以广州市为例[J]. 2022(2):47-53. (DENG Xingdong, HAN Wenchao, HUO Ziwen. Framework of Territorial Space Governance Based on the Perspective of Humanearth Harmony: The Case of Guangzhou City[J]. Urban Planning Forum, 2022(2): 47-53.  )

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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