浅谈我国全域土地综合整治验收工作现状

自2019年以来，自然资源部发布了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》《关于进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》等系列相关文件，标志着以“全域全要素”为整治对象的全域土地综合整治新阶段正式开启。

随着试点逐步深入，为进一步有效发挥全域土地综合整治优化国土空间格局、助力乡村振兴的积极作用，自然资源部办公厅发布《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》，部分省市也陆续出台全域土地综合整治实施办法或工作指南等相关指引文件。在学术领域，关于全域土地综合整治本身的研究主要聚焦于整治发展历程、规划设计、执行困境、整治效益、经验模式等^[1]。专家学者指出相关政策及制度不完善、部门组织协调难度大是当前全域土地综合整治面临的“困境”^[2-4]。在当前的考核体系下，各部门对各自职责内的工作内容均有详细的考核指标，但尚未形成全域土地综合整治项目整体的考核机制。

全域土地综合整治是促进城乡区域协调发展和乡村全面振兴的关键之举。在未来一段时间内，全域土地综合整治也将是广东省“百县千镇万村高质量发展工程”的强大推力。当前广东省纳入国家级和省级全域土地综合整治试点共42个，其中广州从化、佛山南海两个县域试点已经初显成效。我们总结分析了我国全域土地综合整治工作发展历程及工作现状，立足广东省试点工作情况并尝试分析其试点探索过程中面临的问题，提出相关工作建议，为建立健全全域土地综合整治项目管理机制提供参考借鉴。

纵观我国土地整治历程，土地整治业务体系、政策体系在实践中不断探索和完善^[5-6]。专家认为，目前我国土地整治发展经历了四个阶段。

探索起步阶段（1987－1997年）：借鉴国外经验，探索耕地保护之路。自20世纪80年代国家第一次提出“国土整治”的概念，到1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”，土地整治开始起步并尝试在实践中探索土地整治的实施途径。

发展壮大阶段（1998－2007年）：以农用地整理为重点，试点建设用地整理。我国现代意义上的土地整治以1998年《中华人民共和国土地管理法》颁布为起点，开始进入快速发展道路^[7]。该时期国土综合整治逐步偏向于土地开发、整理、复垦等具体土地整治工作。

综合发展阶段（2008－2018年）：实施多批次土地整治重大工程，服务国家战略。2008－2018年，组织实施农村土地整治示范建设和土地整治重大工程，并在此期间推动建立了土地整治备案制和实施监管体系。

全域土地综合整治阶段（2018年至今）：国土综合整治与生态保护修复。2018年以来，以国家机构改革为契机，落实国家关于生态文明建设和乡村振兴的战略要求，2019年自然资源部要求在全国范围内统一部署开展全域土地综合整治试点工作，自此进入全域土地综合整治阶段。总体而言，随着国土资源利用形势变化，土地整治内涵在实践中不断丰富，在对象上从农用地向建设用地、生态用地拓展，在功能上从耕地保护向土地资源的格局优化、利用提升、生态改善拓展，在目标上从短期建设向促进长效发展拓展^[8]。

因此，在新时期全域土地综合整治的要求下，以往单一要素的土地整治项目管理制度，不再适应于“全域全要素”的全域土地综合整治项目。现阶段全域土地综合整治试点工作重点聚焦于农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护四大任务，并在农田整治保护、城郊低效建设用地整治、现代农业引领、乡村旅游激活、特色村庄改造、产业生态融合等方面开展了大量探索^[9]。

目前，我国大部分地区全域土地综合整治项目处于试点尝试阶段，为推进试点任务顺利完成及应对未来常态化开展、确保全域土地综合整治项目取得实效，需要在明确全域土地综合整治的工作要求及工作现状的基础上，加快建章立制，做好项目验收有关准备工作。

结合国家相关文件精神和各地的实践探索，全域土地综合整治项目验收应包括子项目验收、阶段验收和整体验收三个阶段。本文通过梳理我国已出台的相关标准和广东省发布的相关文件，以便更全面了解和掌握全域土地综合整治项目验收工作现状。其中，“验收标准”通过全国标准信息公共服务平台、自然资源标准化信息服务平台查询带有“验收”关键词的标准名称，并按照四类子项目整理。

1.我国全域土地综合整治验收工作现状

项目涉及多个领域，验收标准缺乏统筹。结合全域土地综合整治项目内容及特点，从国家标准、行业标准等方面进行归纳整理，收集当前相关行业（部门）公布的相关验收的标准或规范。基于相关性筛选出适用于全域土地综合整治子项目验收相关的标准文件201项。其中，国家标准76项，行业标准125项。

表1 全域土地综合整治子项目验收可依据的标准文件数量统计表（单位：项）

全域土地综合整治涉及生产空间、生活空间和生态空间（简称“三生空间”），包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护等内容，涉及子项目类型多、领域广，项目复杂、综合性强。

具体而言，农用地整理包括垦造水田、耕地提质改造、高标准农田建设等子项目；建设用地整理包括农村建设用地拆旧复垦、城乡建设用地增减挂钩等；乡村历史文化保护包括乡村景观再塑、传统村落保护、古树名木保护等；乡村生态保护修复则要考虑乡村生态系统整体性和区域自然环境差异性，统筹山水林田湖草沙等生态要素，囊括多个类型的子项目。由于区域的资源禀赋不同和经济发展水平的差异，不同地区的子项目内容和目标存在差异。

梳理我国目前已出台关于全域土地综合整治子项目验收可依据的标准文件发现，部分子项目有验收规范标准，但整体验收机制仍不完善，缺少统筹性验收标准。

目前土地整理类项目有较系统、全面的验收规范，如《土地整治项目验收规程》（TD/T 1013-2013）。生态保护修复项目涉及行业领域广，标准众多，其中2022年11月1日开始实施的《国土空间生态保护修复工程验收规范》（TD/T 1069-2022），规定了国土空间生态保护修复工程验收的组织、条件、依据、内容、成果，以及子项目验收、生态保护修复单元评估、工程整体验收的有关程序和要求等，适用于一定区域内，涉及多类生态系统或多个自然生态要素的综合性、系统性生态保护修复工程验收。

验收工作已有基础，部分省市仍需探索。试点启动以来，全国各试点单位均在积极推进，部分地区如浙江、贵州、上海等，已经针对全域土地综合整治项目验收工作制定了相关指引。

浙江省自然资源厅2019年11月发布《浙江省乡村全域土地综合整治与生态修复工程验收与综合评定办法（征求意见稿）》，并于2020年3月正式印发《乡村全域土地综合整治与生态修复工程验收与综合评定办法》；贵州省自然资源厅2022年4月发布《贵州省全域土地综合整治试点工作指南（试行）》；上海市规划和自然资源局2022年9月印发《上海市全域土地综合整治工作管理办法（试行）》《上海市全域土地综合整治工作指引（试行）》。上述文件的出台，分别从验收单位、内容及流程等方面对当地全域土地综合整治项目的验收工作做出了规范与要求。

总体而言，全域土地综合整治试点验收工作仍处于探索层面，尚未有健全的制度或实施办法指导和规范工作开展^[10]。我国幅员辽阔，南北方差异性较大，各省经济水平不尽相同，有必要在国家指标体系的基础上，针对相关验收标准或规范，根据地方实际及特色制定符合地方实际的有关办法及规则要求。

2.广东省高度重视，验收工作有序开展

广东省作为我国改革开放和现代化建设的先行区，经济发达、综合实力强。近年来，在国家和省委、省政府的高度重视下，广东省全域土地综合整治工作在探索中前行。2021年，自然资源部批准广东省以乡镇为实施单元的试点20个，另外，批准广州市从化区为全国首个以县域为实施单元的试点。

为了进一步扩大全域土地综合整治的作用，广东省自然资源厅印发《广东省自然资源厅关于申报全域土地综合整治省级试点的通知》，提出在省级层面组织实施一批省级试点。

为支持试点工作开展、规范推进全域土地综合整治试点工作，广东省还出台了《广东省自然资源厅关于推进全域土地综合整治试点工作的通知》等一系列文件，对全域土地综合整治的政策红利、底线要求、实施细则提出了更具体的要求。

全域土地综合整治试点项目启动以来，广东省扎实推进全域土地综合整治试点工作，且有良好的土地整治工作基础^[11-12]。截至2023年2月，广东省共有42个全域土地综合整治试点，其中21个国家试点正在按照国家和省的最新要求加快备案审查，21个省级试点已通过备案审查，正在加快规范推进。

随着试点实施方案的编制完成，项目开工建设，下一步将开展验收工作，但目前国家和省仍未正式出台全域土地综合整治项目验收尤其是整体验收的相关规范文件，亟需厘清验收工作的重难点，加快制定对应配套的验收管理制度。

参考文献

注：本文节选自《广东省全域土地综合整治验收工作现状分析及建议》一文，该论文已刊发于自然资源部主管、自然资源部信息中心主办的学术型期刊《自然资源情报》，本文有删减。

作者：刘  娜1，罗勇华2，王儒密2，陈  静1，何铭谦1，郭海东1，李  葛1（1.广东国地规划科技股份有限公司，广州 510510；2.广东省土地开发整治中心，广州 510635）

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