从“二师兄”供给保障，看我国设施农用地政策演变

据国家统计局发布数据显示，2020年上半年，全国居民消费价格比去年同期上涨3.8%，其中，食品价格尤其是猪肉价格涨幅较大，上涨了104.3%，涨幅比去年同期扩大96.6个百分点，影响CPI上涨约2.52个百分点，占CPI总涨幅的六成多。

猪肉作为我国大多数居民最主要的肉食品之一，乃民生之刚需，稳定生猪生产与供给，对于保障人民群众生活、稳定物价、保持经济平稳运行和社会大局稳定具有重要意义。在国家出台多项保供稳价政策后，各地区各部门迅速贯彻落实，加之储备冻猪肉的投放调控，市场供应持续改善，生猪生产止降回升，产能恢复持续向好，产销秩序逐渐正常。数据显示，今年3月份起，猪肉价格连续下降，5月份带动食品价格同比涨幅也回落至10.6%。近期，随着餐饮业经营逐渐恢复，猪肉消费需求增加，但供给仍偏紧，叠加水害引起调运受到阻滞，导致猪肉价格同比涨幅结束了此前连续四个月的回落，7月同比上涨85.7%。

长期以来，生猪养殖业一直是畜牧养殖中的最大产业，不仅推动农村经济发展，增加农民收入，更保障了城乡肉食品供应。如何用足用好设施农用地政策，推动生猪养殖业向现代、高质、环保方向稳步发展，是保障生猪市场稳定供给的重要抓手之一。

设施农业具有“高投入、高产出、高效率”的特征，可有效提高农产品的质量和产量，是实现乡村振兴和农业现代化的重要途径。设施农业的发展，催生了设施农用地的产生，2007年8月，原国土资源部出台了《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），首次将设施农用地独立出来，作为二级地类隶属于其他土地，按农用地管理，并将其定义为：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

而随着社会经济的不断发展和各项社会经济管理措施的进步与完善，对土地资源的管理不论是在广度、深度还是精细度上都有了更高的要求，为顺应新时代发展需要，明确新兴产业用地类型，满足生态用地保护需求，2017年11月，原国土资源部组织修订了《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），对地类的名称与含义等进行了细化与完善，其中设施农用地的含义调整为：直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地；直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地；直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必须的配套设施用地。

近年来，随着人们居住环境的改善、生活水平的提高以及饮食结构的变化，人们对农产品的品质要求逐渐提高，需求也越来越大，从而推进了土地规模化经营及传统农业向现代农业的转型，我国农业现代化水平及畜禽养殖的规模化比例不断提高，家庭农场、养殖小区等农业生产新模式随之不断涌现。

我国设施农用地管理的相关政策亦随着设施农业的发展而不断地规范与深化，历经了从模糊到清晰、从概括到具体，一步一步不断完善的过程。其中，对于畜禽养殖用地的管理，也随着市场供给及环境整治、生态保护、水资源保护等政策的变化而变化。

2007年9月，原国土资源部会同原农业部印发《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》要求，各地合理安排养殖用地，及时提供用地，积极为规模化畜禽养殖做好用地服务。尽可能不占或少占耕地，禁止占用基本农田。兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办农用地转用审批手续。2009年3月，原国土资源部在《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中强调，要完善设施农用地管理，支持设施农业发展，并提出了设施农用地的用地办理手续与审批方面的相关意见，以及耕地占补任务。这两份文件均未对设施农用地的概念进行具体的分类，对用地范围、用地规模、用地管理等亦未有明确的界定，给具体的用地审批与管理带来了一定的难度。

2010年9月，原国土资源部会同原农业部发布《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，进一步明确界定了设施农用地的概念、范围、规模、选址、审核及监督管理等，在一定程度上切实加强和规范了设施农用地的管理，防止以发展设施农业为名，擅自将农用地改为建设用地、扩大建设用地规模等违法违规用地行为。

2014年10月，原国土资源部会同原农业部印发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，根据现代农业生产特点，从有利于支持设施农业和规模化粮食生产发展、规范用地管理出发，将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。在加大政策扶持力度保障设施农业合理用地需求的同时，从用地范围、用地规模、耕地保护、农业环境保护等方面进一步规范设施农用地的使用与管理，强化部门执法监管。

2017年12月，原国土资源部与国家发展改革委联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》，对设施农用地的类型、范围及监管提出了两点要求，一是规范设施农用地类型。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于规模经营必须兴建的配套设施，纳入设施农用地管理，实行县级备案；二是改进设施农用地监督管理。加强执法监察和土地督察，防止擅自将设施农用地“非农化”。以上一系列文件均为支持和促进设施农业健康发展发挥了重要作用。

此外，在设施农业向规模化、产业化发展的同时，随之产生的水质污染、大气污染、生物污染、耕作层破坏等系列环境污染问题亦无法忽视。这其中，生猪养殖等畜禽养殖污染问题，给农村环境带来了较大的压力。为防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，促进我国现代农业的健康可持续发展，政府陆续出台了《中华人民共和国环境保护法》《动物防疫法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，从生态保护等层面对畜禽养殖场的选址、生产经营活动、区域布局、污染防治、管理与监督提出了较高要求。

同时，国务院在2015年和2016年分别出台的《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》与《“十三五”生态环境保护规划的通知》文件中，均明确要求，大力推进农业农村污染防治与畜禽养殖污染防治。科学划定禁止建设畜禽规模养殖场（小区）区域，在2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户。随后，全国禁养区划定范围不断扩大，划定区域从南至北，从沿海地区向内陆、西部地区转移，成为一场全国性行动。北京、浙江、广东、江西、江苏、安徽、湖北、湖南、天津、河北、河南、辽宁等多个省市陆续出台政策，划定禁养区、限养区，并清退禁养区内的畜禽养殖场与养殖专业户，掀起了一场浩浩荡荡的生猪养殖场拆迁行动大潮。

北京顺义区张镇张各庄村2017年腾退124亩猪场

期间，不少地区以保护生态环境、防治面源污染、建设美丽乡村等不同理由，盲目强拆生猪养殖场，禁止家庭散养，主观划定“禁养区”；有的市县甚至对养猪实行“一刀切”，提出打造“无猪县”、“无猪乡”。因着生猪养殖区域布局结构的调整及生猪养殖场的同时期、集中大批量拆除，对生猪生产产生了较大影响，加之2019年非洲猪瘟等综合因素的叠加影响，养殖场（户）的母猪不能及时补栏，种猪供不应求，猪肉供需缺口扩大，猪价亦随之翻倍上涨，市场供给矛盾全面迸发，进而影响民生。

猪肉作为重要的“菜篮子”产品，涉及千家万户，关系国计民生，为稳定生猪生产，促进生猪产业转型升级，增强猪肉供应保障能力，保护生产者和消费者利益， 2019年9月，国务院办公厅印发《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》强调，一要规范禁养区划定与管理。严格依法依规科学划定禁养区，不得超范围划定禁养区；二要保障生猪养殖用地。各地区要遵循种养结合、农牧循环的客观要求，在编制国土空间规划时，合理安排新增生猪养殖用地；三要完善设施农用地政策。合理增加附属设施用地规模，取消15亩上限，保障废弃物处理等设施用地需要，各地区可根据实际情况制定支持政策措施。

同年，自然资源部与农业农村部联合印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，明确设施农业可以使用一般耕地，不需落实占补平衡；设施农用地不再使用的，必须恢复原用途；设施农用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。文件适应我国现代农业发展新需求，在原有支持政策的基础上，对设施农用地的使用和管理取得了进一步的改进和突破，让政策界定更清晰、举措更有力、导向更明确。有利于满足设施农业多样化的用地需求，进一步调动各地发展设施农业的积极性，促进我国设施农业的转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。

此外，2020年2月，中共中央 国务院印发《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》强调，要纠正随意扩大限养、禁养区和搞“无猪市”、“无猪县”问题；强化农业设施用地监管，严禁以农业设施用地为名从事非农建设。福建、海南、贵州、广西、安徽、湖南、吉林、山东、河南、辽宁、江西、河北、四川、甘肃等各级地方政府亦纷纷响应国家政策号召，在原有政策基础上，进一步改进、完善设施农用地政策及管理，严守“农地姓农”红线。因地制宜，优化、丰富政策相关条例规定，加大生猪养殖等设施农用地保障支持力度及监督监管力度，力求稳定当地生猪生产，保供应，稳价格，保民生。

据农业农村部监测数据显示，6月末全国生猪存栏大约在3.4亿头左右，比去年年底增加近3000万头。生猪生产持续恢复向好，新建猪场多，补栏增养快，非洲猪瘟疫情得到有效控制，生产恢复进度好于预期，为后期增加市场供应提供了有力保障。

设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我国设施农业快速发展，为有效保障我国蔬菜、肉蛋奶等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。但是，我国设施农业的整体发展水平不高，机械化、自动化、智能化和标准化程度较低；科技创新能力弱，生物技术、工程信息和信息技术的集成运用不够；资金投入不足、基础设施、机械装备和生产条件不配套；支持措施不尽完善，发展的规模、质量和效益还有待进一步提高。

此外，设施农用地在发展的过程中，还存在以下几个方面的突出问题：一是缺乏统一的规划引导，用地选址随意、布局散乱。不仅土地利用效率低，经济产出效益低下，还给设施农用地的后期监管和耕地保护带来了诸多困难；二是耕地破坏严重，违法用地情况突出。国家鼓励发展设施农业，是为进一步发展农村经济，提高农民收入，改善农村生产生活环境。但在实际工作中，逐渐出现了以设施农业为名的大量违法用地行为，如超面积建设，或以土地流转之名大量圈占土地，擅自改变土地用途，荒废耕地，借机建设办公、休闲、餐饮等非农业设施，从事非农业生产活动等，严重破坏耕地乃至基本农田；三是设施农用地监管力度不足，职能部门缺乏有效联动，后续监管困难。由于设施农用地违法行为具有易发性、随机性等特点，且基层事务存在多、乱、杂等情况，无法保证基层执法队伍的稳定性和专注性，仅依靠常规的卫片执法和动态巡查，很难起到行之有效的监管作用，容易产生“大棚房”等违法用地现象。

1. 加强规划引导，科学合理制定设施农用地项目发展规划

在国土空间规划的大形势之下，地方政府应当充分调查设施农业的发展需求和产业规划，因地制宜地编制农业用地规划以及制订适合当地的设施农业发展策略，并将之与发展规划有效结合，切实发挥规划的导向和管控作用，通过科学规划来提高设施农用地的建设标准，为实现设施农业的规模化经营创造条件。同时，要与土地整治规划做好衔接，尽量不占或少占耕地，充分利用荒山荒坡等未利用地和低效闲置土地。在确实需要占用耕地的情况下，应尽量占用劣质耕地，避免占用优质耕地，并通过耕作层土壤剥离利用技术等工程措施，尽量减少对耕作层的破坏，提高设施农用地的产业能效，实现土地集约节约利用。

2. 建立部门联动机制，强化批后监管

各级职能主管部门应将设施农用地管理纳入日常监管工作当中，建立健全部门监管执法联动机制，联合开展设施农用地日常执法巡查，并充分利用卫星遥感影像、现代信息技术等手段，组织开展设施农用地的核实监督监管工作，掌握设施农用地使用的动态趋势，加强设施农用地的监管力度，对违反设施农用地使用协议等违法用地行为，要严肃查处、责令整改，并依法依规追究相关人员责任。同时，各地应严格落实耕地保护政策，做好设施农用地跟踪管理，保证农地农用、农棚农用。在设施农业项目退出后，要督促企业和农户及时进行土地复垦，切实保护耕地资源。

3. 加大政策宣传与培训

各地方政府及有关职能部门应当加强国家关于设施农业政策的宣传力度，尤其针对农村基层多种方式向农民讲解用地政策，切实保护农民利益，积极鼓励并引导企业和农户依法依规、适度有序地发展设施农业，从源头减少设施农业违法用地，防止“大棚房”死灰复燃。同时，要本着节约、集约用地的思路，对设施农用地进行分类指导，科学配置建设用地，促进现代农业健康发展。

责任编辑：林冬娜、邓小云、方明光

文章审核：赖雪梅、洪   良

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