规划问道编者按
根据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系在国土空间开发保护中要发挥战略引领和刚性管控的双重作用。当前全国、省、市层面的国土空间规划编制，通过开展“双评价”、划定空间管控边界、规划“一张图”等技术环节，规划的“刚性管控”作用不断强化。规划改革背景下，强化底线约束和管控的同时，如何保持规划的战略性思维？战略引领和刚性管控的不同要求，如何在不同空间层次规划中协调和平衡？为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系战略引领与刚性管控的关系”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。
（本文刊登于《城市规划学刊》2021年第2期）
陈小卉（江苏省自然资源厅空间规划局局长，教授级高级规划师）
关于国土空间规划战略引领和刚性管控的几点认识
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，需要体现战略性、提高科学性、加强协调性和注重操作性。2019 年中央18 号文发布以来，国土空间规划体系基本建立，规划编制在全国各地全面推进，随着生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的逐步划定，以及相应规划管理机制的建立完善，国土空间规划的刚性管控已经初显成效。与此同时，国土空间规划如何立足“十四五”，锚定2035年，统筹发展和安全，更好的服务我国社会主义现代化建设，则是各地国土空间规划编制实施过程中需要深层次思考的问题。结合江苏的国土空间规划编制实施工作，本人谈以下几点认识。
一、统筹保护和发展关系，构建国土空间新格局
保护与发展是既对立又统一的辩证关系，一方面以刚性管控为抓手的国土空间保护，为国土空间开发提供了底线约束；另一方面以战略为引领的国土空间开发，为国民经济社会发展提供了空间保障。目前，基于“三调”数据和双评价工作的生态保护红线、永久基本农田划定调整工作已稳步推进，文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施工作的要求也已经明确，在强化以上底线约束的前提下，建立健全相应的法律法规和管理机制，夯实国土空间治理体系和治理能力现代化的制度性基础则是更加需要关注的内容。同时，规划应立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，因地制宜明确各地主体功能和发展定位，合理配置要素资源，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，逐步优化城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
二、统筹国家和地方关系，系统安排国土空间布局
本轮国土空间规划是自上而下编制各级国土空间规划，是对空间发展作出战略性、系统性安排。不同层级国土空间规划的编制主体和编制内容不同，规划内容有着向下传导的要求，按照“一级政府一级事权”，规划在国家、省层面相对战略、侧重抓保护空间，市县、乡镇则在底线约束前提下谋发展空间。国家和省级国土空间规划侧重战略性、协调性，重在生态安全、粮食安全的任务确定，主体功能的合理确定，以及城市群、区域性开敞空间等的总体谋划，如江苏省国土空间规划草案提出了“234”的国土空间开发保护利用新格局，保护江南太湖生态绿心和江淮洪泽湖2片生态绿心，南京、徐州、苏锡常3大都市圈，沿江、沿东陇海和沿海、沿大运河4 带；市县国土空间总体规划侧重实施性，重在空间布局合理、利用高效，新增空间和存量空间的时序安排，城市功能的系统提升和乡村振兴的重点突破。
三、统筹人和自然，提升国土空间品质
规划要深入贯彻可持续发展战略，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，建设人与自然和谐共生的现代化。一方面强化国土空间规划和用途管控，减少人类活动对自然空间的占用。坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。实施生物多样性保护重大工程，完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估。
另一方面，党的十九届五中全会作出了“推进以人为核心的新型城镇化”的重大战略部署，为当前国土空间规划体系建立工作提供了新的价值导向。国土空间规划尤其是详细规划承担着满足人民追求美好生活空间的重任，优先优化重要防灾减灾设施、中心避难场所、应急救援通道等的规划布局，提高城市安全保障水平和应急保障能力；基于人口规模和结构，系统构建符合地方实际的公共服务设施体系，提出15 分钟社区生活圈构建方案；立足全域山水林田湖草格局、城乡聚落空间形态，明确需要保护的景观、文化风貌区域，提出全域空间特色引导和管控要求。
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