本文为中国城市规划设计研究院西部分院余妙在“2021年度中规院学术交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
中国的乡村正在持续衰落。从1995年至今的25年间，随着城镇化率从29%增长到65%，乡村人口由8.6亿降为5.0亿，3.6亿人离开乡村，中国每年有200万公顷农田被弃耕，2/3以上的农村小学已经关闭。2015年3月的全国“两会”上，冯骥才提及：近十年期间，我国有90余万个村庄消失在城市化进程中，平均每天消减80到100个村落。可见，乡村相对城市已经非常弱势，如不加以振兴，传统的乡土中国将面临消亡的威胁。2021年2月，全国召开了脱贫攻坚总结表彰大会，国家乡村振兴局挂牌，标志着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，也预示着乡村振兴的新起点。
当前全国不少乡村凭借自然景观资源、历史文化资源、特色农业资源等找到了自身振兴之路，缺乏特色资源的普通乡村当如何振兴？乡村国土空间规划在其中又能起到怎样的作用呢？四川省内江市威远县“乡村国土空间规划”作为全省第二批乡村国土空间规划试点，尝试探索通过国土空间带动乡村振兴的新道路。
乡村现状
威远地貌属川中丘陵，中国最典型的方山丘陵区，这类丘陵地区占四川省国土总面积12.9%，占四川盆地面积28.0%，试点的威远镇西片区是威远5大乡镇级片区之一，代表丘陵为全省探索以乡村国土空间规划为抓手推动乡村振兴的典型方法。四川作为全国农业大省，其丘区乡村的振兴对全国具有极其重要的示范意义。
该片区山丘相对高差约30-80米，形成了“一宅二林五分田，丘底冲田、丘脚村居、丘坡旱地、丘顶林地”的乡村格局形态，宅基地分布零散，20户以下居民点户数占总户数比例超过50%。
农业发展基础相对较好。规划片区是威远主要的特色农业产地，具有威远全县9种特色农产品中的6种，特别是蔬菜（主是要大棚）产量支撑威远全省县级排名第2，无花果则占到全国产量20%，促使威远成为“中国无花果之乡”和2023年世界无花果大会举办地。同时，该片区也培育了“金四方”等全国龙头型的农业加工企业，实现了农业一二产的联动发展。
良好的农业基础和特色农业发展并却没有缓解农村日益严重的人口老龄化和乡村空心化问题，该片区65岁以上的老人占比达25%，50岁以上老人接近50%，随着青壮年劳动力流失，剩下的便是留守老人、留守妇女、留守儿童。曾经是威远县长，退休后回到大冲村的乡贤林三爷自豪却忧心忡忡的告诉我们：“现在一户农民大头菜种得好年收入过20万，年轻人仍然不愿意留在农村，等现在五六十岁的农民干不动了，以后真不知道谁来种地？”
“人走”以后就是“楼空”，外出务工的村民不断盖起了新房，却长期闲置，片区内长年农房闲置比例接近10%，一年回家一次的家庭近20%，除此以外农村中闲置的建筑还包括小学、村委会、废弃的工矿厂房等，闲置资产不断增多。
可是，传统乡土社会依旧在抵抗，“落叶归根”是深入中国人骨髓的文化信仰。问卷表明，外出的人中近40%计划返乡，他们回乡的主要原因是照顾家人、想念家乡与返乡创业。现在留下来尽管是老人、妇女，但他们将土地也都尽可能种了起来，并且利用轮作、大棚等不断提高土地收益，轮作的耕地占到近95%。
破译丘区乡村自然密码
习近平总书记在中央农村工作会议上强调“民族要复兴，乡村必振兴。”随着乡村全面振兴时代的来临，在严守耕地保护的同时，解决“三农”问题，变来越来越重要。对于丘区乡村来说，就是要回答如何实现“农业强、农民富、农村美”的三个核心问题。
于是，我们走进乡村，向自然学习，向传统学习。农耕时代的人们因地制宜，于丘底造田、汇水筑塘、丘顶植林，形成“依山靠林近塘面田”的人居格局，实现了对土地、植被、水资源有节制的利用，从而维持了整体农业生产和生活环境的可持续。这种传统生态智慧最终形成的便是“堰塘冲田系统”。它有着“丰水期雨洪滞蓄+枯水期旱涝调节”的功能，除此之外，水塘、冲田、林地等形成丰富的农田生境也促进了生物多样性保护，还兼具水质净化等多重生态功能。
从肌理研究中我们看到，浅丘乡村的河流和水塘密度较大，水田（即冲田）与水塘一起形成珊瑚状形态，并最终汇入河流，旱地位处丘坡，林地往往处丘顶，村居则面向冲田、背靠林子选址。汇水线将它们划分为一个个相对独立的空间单元，与丘区自然村的村组界大体一致，成为乡村的基本单元，这说明传统的自然村落是因循着自然规律而生长的。
丘区乡村的基本单元之中蕴含着自然密码，它既是农业和生态单元，也是乡村社区单元（即自然村），丘区的社会、农业与生态系统在基本单元尺度高度耦合。每一个单元由“塘、田、路、林、宅”等要素构成，比例有一定规律，如四亩田一亩塘，三亩地三亩林，以形成良好的有机循环系统，人也是该循环系统中的一环。现状基本单元中人口现状户籍30-50户，常住10-20户，按照当前适宜的家庭农场规模，即一个家庭种菜20-30亩，种果（无花果）50亩左右来测算，最优户数大致在5-10户，说明未来真正从事农业的职业农民还会再减少一些。
“丘塘林居”——丘区乡村基于自然的解决方案
我们将传统生态智慧与现代生产生活方式相结合，充分发掘和利用自然生态和农业生产优势，对生态、生产、生活空间进行整体规划，重塑乡村治理秩序，形成结合丘区自身特点的基于自然的解决方案，即有机循环的“丘塘林居”模式。丘底冲田实施高标准农田建设，引导粮菜轮作，鼓励“稻虾”、“稻鱼”，推广机械化；丘脚乡村聚落提升服务和环境品质，鼓励农旅融合，适度聚集，宜聚则聚、宜散则散；丘坡旱地引导种养一体化，发展“猪—沼—果/菜”循环农业经济；丘顶促进人工林自然化，增强乡村生物多样性，并涵养水土，打造乡村休闲景观区。
这一模式在应用于乡村基本单元时，还应将其与未来村民日常生产生活方式（既生产生活圈）进行结合。根据实地调研与问卷，近郊丘区乡村村民的未来生产生活活动将形成三个圈：日常圈，社区圈和城镇圈。
日常圈，即15分钟步行圈，是村民可以接受的日常耕种和邻里交往的活动范围。一般发生在行政村内，10-20个村组单元构成一个15分钟步行生活圈，满足乡村基层治理、全年龄段人群基本生产生活需求和精神文化需求，目前重点需要补足的是文化、活动广场等邻里交往设施。
社区圈，既15分钟骑行（小三轮）圈，是村民骑小三轮赶场、基础教育和医疗的活动范围。现在村里几乎家家户户的都有小三轮，既可作农用拉货，也可接送孙儿孙女上学，4-6个行政村构成一个15分钟骑行（小三轮）圈。我们发现，还在赶场的老乡场镇几乎都恰好位处在适宜提供该类服务的中心位置，虽然破旧，但却还在为周边提供小学、幼托基础教育，基础医疗和商业休闲服务等功能，现在重点需要补足的是农技服务、养老等新功能需求。
城镇圈，即30分钟车行圈，是以县城或中心镇为中心，村民进行农业生产加工、购物、职业教育、专科治疗等活动范围。1个30分钟车行生产生活圈覆盖2-3个镇，跨镇提供更高层级的服务，如农业物流加工园区、区域养老、大型超市、餐饮店、专科医院、九年一贯制学校等综合服务功能。
因此，“丘塘林居”模式在乡村规划中应着力于丘区基本单元，着眼于丘区群落体系。打破现有行政边界，构建从中心镇-中心村-基层村的新型城乡关系和供给策略，即生产上形成“农产品生产集散-农技服务-绿色农业”三级服务体系，生活上形成“综合服务-社区服务-日常服务”三级生活圈，治理上依托中心村建立承接专项资金、村民自治的综合社区，依托中心镇建立县领导挂帅的跨镇领导小组，推动乡村生产、生活、治理方式的现代化。
以片区为单元来编制乡村国土空间规划，正是要通过优化供给策略，促进新型城乡关系形成。片区的划分理应以“五个有利于”为原则，即有利于中心镇的辐射带动、有利于文化传统延续、有利于产业功能区形成、有利于乡村生活圈重塑、有利于资源优化配置。其中容易忽视的一点是现有老乡场既是公共服务资源较为集中的地区，也是村民喝茶、赶场等文化交往和乡愁记忆的精神中心，虽然品质有待提升，但从节约资源、尊重历史传统以及符合村民生活需求的角度，他们仍旧可以作为中心村（乡村社区）持续发挥对乡村的服务功能。
乡村国土空间规划四大转变
保护并修复堰塘冲田系统，构筑丘区乡村生态基底。村庄规划关注村庄建设，而乡村国土空间规划首先应当保护并修复堰塘冲田系统，这需要对丘区的冲田系统进行梳理，评估上游的蓄水塘、下游的静置塘、村庄的风水塘有无破坏，正冲田、侧冲田是否完整，系统是否存在问题。针对硬化田坎，被果园和建设阻断的冲田系统实施生态修复。并尊重丘区微地形，通过小微湿地、水塘、沟渠等水利设施的完善，形成蓄-排-净-利-调-控有机结合的水文系统，通过“高程-地形-水文-植物”有机协同提升生物多样性。
重拾传统农业智慧，确保耕地增量提质。通过聚土垄作、横坡耕作等促进水土保持，通过减少化肥、农药，鼓励种养一体促进绿色循环，通过轮作、间种、套种、秸秆还田、精准施肥等恢复地力，促进粪污资源化，恢复健康的农田生态系统。同时，在政策上保障冲田系统优先进行高标准农田改造，鼓励以村组为单元进行土地流转。
促进人工林自然化，提升生态服务功能。华方圆团队发表于Science的研究成果表明天然林在储碳、保土、蓄水、生物多样性等生态系统服务功能上远高于人工林。目前丘区林地表现为树种单一的人工林，因此通过引入本地物种促进人工林自然化，并且结合人居打造休闲景观区，可促进其生态价值转化，提升其生态服务整体价值。
引导村民进城进镇，留村村民适度聚居，人口和建设用地适度减量。以往规划几乎都是增量，而当前的乡村国土空间规划面对的是减量，针对丘区乡村人口和建设用地适度减量的目标，规划通过中心镇引领片区发展，中心村强化服务能力，居民点塑造人居环境，重塑乡村聚落形态，以双挂钩等多种方式实现宅基地整体减量。
挖掘存量，精算流量，保障乡村新产业新业态空间。存量中重点盘活闲置的公服、废弃的工矿、闲置的设施农用地等，通过增减挂产生的流量指标，不断为新产业新业态提供空间，促进产业高效聚集、多元融合，实现一二三产的融合发展。
人是乡村发展的核心，规划鼓励“人才返乡、市民下乡、村民进城”，形成城乡人口双向流动的格局。未来居住在乡村的人群主要为四类，职业农民、兼业农民（从事物流、商贸等工作，或就近去城市上班），养老村民和新村民（返乡创业者、乡村旅游经营者、文化艺术者等）。
职业农民普遍希望土地收益更高、生活更便利，因此为农服务及便利性生活服务的提供很重要，可依托村委会打造一站式家门口的服务综合体，利用闲置小学、厂房等改造为集农科研究、技术培训、养老服务为一体的科创中心等。
兼业农民除职业农民的需求外，还需要进城上班或商贸运输更加方便，因此除更高品质的乡村道路系统外，城乡一体化公交服务对近郊乡村也同样重要。
养老村民因家庭无能力让他们进城，或独居，或在村里照顾孙辈，随着年老已无力干农活，因而土地也大多被流转。他们怕孤独，希望邻里住得近一些可以相互照应，希望到镇里赶场、接送孙辈上学放学方便一些，因此通过靠近服务中心即场镇的聚居点来提供更好的养老服务是一个重要的措施，这需要相应的土地政策及社会福利政策来与之匹配。
新村民不论是本地人返乡还是城里人下乡，都有着多元化的创新创业需求，可通过低效闲置设施的再利用为他们提供创业空间，鼓励乡村居民点与农文旅项目结合，促进多元业态融合，为创业和生活提供便利。
乡村国土空间规划是实施型规划，既要对底线进行刚性控制，又要为未来留下弹性。刚性方面除落实县级国土空间总体规划三线（基本农田、生态红线、开发边界），以及河道管理线、重大设施廊道线、历史文化保护线等刚性管控线外，还应加强对建筑高度的刚性控制，乡村建筑高度不超过10米，场镇建筑高度不超过18米。弹性方面结合居民点、风景资源地区、产业潜力地区预留留白用地，为未来留下空间。在指标管控方面，突出约束型指标的严格管控，同时在预期型指标中重视对在地的特色型指标的制定，刚弹结合引导有序发展。
思考与体会
作为“五级三类 ”国土空间规划中的最后一级，乡村国土空间规划面向实施需要突出三性——“落地性、精准性、在地性”。
落地性就是在规划过程中“住下来、融进去”。通过“搭建数据库、核实底图底数、摸清村镇需求、村镇共商共讨”四个步骤实现全要素空间数据的搭建，并激发村镇共同参与规划的积极性。在编制过程中问计于民尤为重要，村民、乡贤、村镇干部、农科专家、企业老总等成为规划的参与者，能给予规划最大的帮助，通过分镇、分村、分片区的一次次讨论，镇村居民从一开始被动提供资料到后来转变为主动咨询、共同谋划，建设乡村的积极性通过规划得到激发。
精准性就是以“五量调控”破解乡村资源紧约束。相对城市，乡村资源非常有限，需要更加精准有效的加以利用。总量锁定就是通过三区三线锁定城乡空间格局，建设用地做到适当减量；增量递减就是中心镇区建设用地适当增量，一般镇区除改善人居外不再增量，乡村居民点适当减量；存量优化就是着力对公服、工矿、宅基地三类主要闲置存量进行再利用；流量增效就是对工矿废弃地和部分宅基地实施复垦，用于补足乡村产业、基础设施建设需要，以及县城、中心镇建设用地指标；质量提高就是重视土地的复合利用，包括农用地轮作、套种、间种，乡村一站式公服中心、聚居点向中心村聚集等，以提高土地利用效率。
在地性就是结合地方实际，尊重自然规律，找到基于自然的系统性解决方案。这是乡村规划建设应对环境变化、增加自身适应性的重要途径，利用自然提供的生态系统服务乡村能有效应对复杂挑战。当然，这与现行制度、政策、标准等还存在许多矛盾，如禁止乡村挖田造塘与丘区乡村建设“蓄-排-净-利-调-控”水文系统的矛盾；高标准农田要求田坎硬化与冲田系统联通的矛盾；交通部门对道路建设的高标准与乡村生态化的道路设计需求的矛盾等。这些矛盾需要与之相适应的政策创新来加以解决，以促进每一类乡村都能找到自身基于自然的解决方案。
结语
费孝通先生有一个非常形象的比喻：“乡土的冲蚀，就像是洪水带走了土壤的肥力，一次一次冲刷，让土壤越来越贫瘠，乡土社会的冲蚀则是带走了能人、年轻人，再也回不来，而至于乡村的衰落”。基于自然的解决方案，正是通过解锁自然的力量，重塑乡村自然生态的有机循环，实现乡村现代化的有机循环系统的重生，最终实现土地肥沃富饶，物产丰富多样，生活幸福安康。而乡村国土空间规划则将成为这个过程中最为重要的工具之一。
感谢董珂副总规划师的关心，西部分院张圣海院长、肖礼军副院长、项目主管总工深圳分院吕晓蓓副院长（原西部分院总规划师）给予的悉心指导，感谢重庆大学袁兴中教授和徐煜辉教授的帮助。感谢项目组成员潘劼、郭沁、祝佳、王海力、陈俊熹、刘路路、蒋潇、雷凯、陈希希、梁策、余姝颖的共同努力和坚持！
原文始发于微信公众号（规划中国）：丘塘林居，丘区乡村基于自然的解决方案——以片区为单元的乡村国土空间规划探索
规划问道
