高度重视国土空间规划高质量监测预警体系的建立

中国国土空间规划体系重构面临着诸多重大的挑战，这些挑战来自该体系外部和体系内部两大方面。第一大类的问题来自规划的工作对象:城市和村镇,即中国城市和乡镇的发展新趋势,其中核心问题是整个中国社会面临的流动性、复杂性进程,以及经济全球化带来的城市全球化网络。第二大类的问题来自规划行业内部:即中国空间规划体制的改革问题,其中最重要的核心任务是在社会主义市场经济下，与国家民主法治建设为核心的政治体制改革相配套，建立一个有效的完整的国土空间规划治理体系。

为此，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发【2019】18号）》明确提出：“2025年全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制”，这套机制的实现一方面需要上下联动，建章立制，纲目并举，另一方面需要通过建设智慧规划给予保障支撑。这套机制成为与过去传统主体功能区划、城乡规划、土地利用规划最大的不同，成为新时代国土空间规划的核心属性与成果，但也是各地推进规划编制与实施工作面临最薄弱的难点，需要给予高度重视。

（一）未来10年是中国城镇化平稳进入70%平台的关键时期，跨越中等收入陷阱决定了中国的未来；没有全面科学、协调、可持续的国土空间数据支撑，将可能出现重大混乱。

由于中国改革开放实行实践先行的指导方针，中国城镇化发展长期缺乏有计划、有步骤的数据积累和基础分析。截止到今天，我们依然对城镇区域合理的集聚程度、土地资源的集约利用与安全预警、不同聚居方式和产业集聚模式的能耗水平、城镇区域的环境承载容量等大量关键问题缺乏客观而科学的定量研究。这意味着中国城镇建设仍然是盲目地“跃进”而不是理性的“发展”，一旦跃进的步伐超越了我们仍然还不清楚的“警戒线”，空间供给和配置危机所带来的性破坏将比水资源和能源问题将更为困难、影响更为深远。

快速的城镇化进程与几乎空白的区域规划理论与技术指导手段之间的矛盾会严重威胁未来中国的可持续发展。要顺利完成国家新型城镇化战略，必须建立一整套有效完善的国家国土空间规划体系，确保我国城镇发展始终能够在时间上“有序”与空间上“有控”的健康发展，不出现方向性偏差。

（二）未来10年中国城乡间、区际间流动性人口将进一步分化，人口分布态势决定了中国的稳定格局；没有全面科学、协调、可持续的国土空间数据支撑，将可能产生失衡城镇化的危机。

人口流动性的提高是经济发展和民主建设共同作用的结果，城镇化促进了农村富余劳动力向城市和非农产业的转移。但拉美和部分西方国家城镇化所走过的弯路警醒我们，城镇化水平的提高并不等于国民经济的强大。在没有产业支撑的情况下，人口的盲目流动将形成“失衡城镇化”，造成严重的城市贫困和动荡的社会危机。

我国目前对流动人口还缺乏宏观监测手段，更缺乏引导监控措施，对有效劳动力和社会资源的配置更无从谈起，全国每年约1500万农民在自主地无目标的流向城市，大量农村剩余劳动力在全国范围内“盲动”，出现的是大中城市压力日升，小城市活力不足，小城镇大量“空巢”的局面。如果保持这种无构想、无引导、不作为的区域规划政策，大中城市将始终笼罩在生活品质衰退的阴云下，“小城镇、大战略”的构想也难以实现。

准确快速获得城镇化进程中各种重要的三生空间布局与人口流动和及其变化数据信息，有效规划引导与动态监控我国人口城镇化进程，避免“错位”现象的出现，是保障我国中长期内国土空间开发保护统筹与区域协调实现的根本所需。

（三）未来10年地方政府对土地资源的博弈将加剧，耕地资源保有量决定了中国的发展红线；没有完备的基础资料库和监测监控技术体系，国家空间资源安全将受到严重威胁。

我们正在努力实现新旧动能转换，向高质量发展转型。但必须认识到在目前的经济发展水平和技术水平下，中国 “世界工厂”的地位依然是以土地和自然资源为代价获得的，许多地方尚未具备真正打破“土地财政”的能力、资源与路径。这意味着在一个相当长的阶段中，土地和资源的有效供给仍然是维持中国经济保持增长的必要手段。土地的集约利用问题已关系到中国发展的命运。除了强化各项法律制度的执行力度，更需要及时地掌握我国城镇化的发展状况与时空分布。目前，传统的人工调查方法耗时费力，难以及时获取城镇化的动态变化信息，直接影响着用地变化动态发现与测定效率，迫切需要采用包括RS/GIS/GPS技术在内的现代化技术，对城镇化进程的时空分布、土地覆被变化、人口流动、生态环境等各种信息快速获取与及时更新，建立超越行政区划利益的城镇化区域发展评估体系与调控机制，通过资源节约利用技术去除虚假信号，防范与减少地方政府对土地的投机和博弈，应对必将持续增长的空间需求。

（四）未来10年是中国城市由个体走向群体发展的关键时期，国际产业重心与格局正在发生变化；没有科学有力的国土空间数据支撑，将使中国城市在新的全球竞争中丧失优势。

随着国家城市群、都市圈战略的推出，从客观规律和政策导向两个方面都表明由单个城镇走向城镇群体跨越的阶段，城镇化发展产生结构性变化，跳出单一城市发展，城镇区域一体化趋势日益明显。同时我们必须面对的现实是，随着世界落后地区（如非洲）的逐渐稳定，其资源和劳动力优势正逐渐显现，中国赖以成功的低成本低门槛的竞争优势面临严重挑战。一方面国际间低端产业转移总量的逐渐减少，分羹的对手越来越多；另一方面在中高端领域，任何一个中国城市在与国际高等级对手竞争的时候都显得底气不足，但无疑也指明了未来的发展方向。加强区域合作，集成比较优势是中国城市为迎接下一轮产业转移竞争必须进行的准备。

我国社会主义市场经济逐步确立，但“市场”手段对国家和区域层面的空间规划实践缺乏宏观引导，人口和资源的流动配置依赖不完全信息条件下的市场杠杆调节存在很大风险。各地方城镇化建设走向“指标主义”，无法实现国家宏观的战略构想和也缺乏应对国际竞争的布局意图。因此，建立有效完整的全国国土空间规划体系，尽快结束缺乏战略性空间布局与时间发展计划的盲目城镇化，推进中国区域科学有序地发展，对国家已是当务之急，重中之重。

（五）未来10年区域规划技术的创新是国家空间体系规划的重点发展方向；没有先进的国土空间数据和技术支撑，国家/省宏观区域政策的制订水平难以得到本质提高。

整个中国社会面临的快速城镇化进程已经成为国家空间规划管理要解决的核心问题之一，也是当前空间规划面临第一大挑战。土地作是规划的首要作用对象，是国家空间体系的根本立足点。在国家严控土地供应、整顿开发区、重审近期建设规划等多次重大政策的出台和后续处理中，我们可以发现“高质量发展”如果没有科学的技术手段作为支撑和参考，将沦落成为一种苍白的遁词。

可持续发展要求我们的发展模式既满足当代人的需求，又不对后代人的生存权力造成伤害。如何衡量和界定当代人的需求水平；如何确定不伤害后代的生存权利的“红线”；能否在有限的资源范围内挖掘最大的使用效能，是关系到国家宏观部署，关系到国家发展目标时序的战略性问题。而实现这一目标必须依靠新的技术手段和测度体系对土地合理需求做出科学预测，对目前的实际消耗水平做出准确评估，对土地的高效率使用模式做出理论构建。

结合18号文要求，未来建立中国特色市场经济下有效的、完整的、科学的空间规划方法技术体系将统筹陆海全域国土空间资源，形成对国家、区域、城市不同空间层面的城镇化进程的有效调控将成为国土空间规划最重要的核心任务，也是国土空间规划开展各项工作的根本基础。

（一）工作的核心关键

中国如此大规模人口转移的城镇化是世界上从来没有的，实现中国健康和谐的国土空间统筹发展，必须始终对城镇化影响保持科学的评价、认知与预判，18号文中提出建设全国统一的国土空间基础信息平台，就是要攻关（监测、评价、预警、案例）一套集成整合的地域国土空间监测技术集成体系（Local Integrated System of Spatial Monitoring，简称LISSM）是（见图1），体系的建立是支撑保障理性、和谐、可持续的国土空间发展秩序的核心关键。

国土空间治理的核心对象：“人”与“地”的耦合，人口、土地以及人口与土地的关系构成其最根本的内涵，其中人地关系又是三者之核心。LISSM研究应包括人地关系研究、人口研究与土地研究三部分。人口研究中从人口迁移的“源”与“流”切入，土地研究则从土地利用的“质”与“量”入手，在两个研究基础上，展开人地关系耦合的核心研究。

国土空间数据监测技术集成体系

(二) 建立多级国土空间规划统计监测体系

结合本次国土空间规划改革，总体目标应是攻关（监测、评价、预警、案例）一套集成整合的中国国土空间规划监测体系（Integrated System of Spatial Monitoring，简称CISSM）。

各地应以国土空间和谐发展与资源高效利用中亟待解决的紧迫问题为导向，结合国家行政管理体制，实现跨界线区域间发展统筹与区域“城市流”整合协同两个核心思路，紧紧围绕“人”与“地”两个核心要素，对国家、省域、市域、村镇四个层面与都市圈、城市群、长江经济带等跨行政区划的重点区域，从“时间控制+空间布局+流动管理+要素共享”切入，对城镇分布、人口流动、土地利用、空间承载、产业经济、社会和谐、生态保护、基础设施等关键要素展开重点动态监测监控，构建一套创新的国土空间开发保护动态监测监控技术群，并在重点部门与区域进行集成应用示范，从而为我国生态文明建设与美国中国实现提供科学支撑。

智慧规划不是一蹴而就，需要做好“面子与里子”的统筹工作。虽然当前少数先发地区已经开展了探索，但从面上看，仍然艰巨。这其中有一个非常重要的因素：就是如何保证支持智慧规划的数据具有高质量？中央高质量发展明确提出：”必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核。”同样，需要面向新的国土空间规划编制、实施、监测、评估、预警，我们亟需形成一套高质量的指标体系、标准体系和统计体系。美、中、日作为全球前三大经济体，美国的市场经济及其“ 小政府，大社会”治理模式，体现出的“五化”：市场化、民主化、法制化、扁平化与信息化的特征。中日同处东亚，具有相似治理文化其经验，已编制七次全国国土综合开发计划的丰富经验积累，可以为我们提供一个平衡的视角借鉴。

（一）美国城镇人口和城镇化区域统计经验

美国对城镇人口规模和城镇化区域的界定标准以大都市区最为典型，美国标准大都市区（SMA: Standard Metropolitan Area）在1949年开始提出，由美国管理和预算局（Office of Management and Budget, OMB）制定标准，界定标准在10年一度的人口普查前会结合新的情况做出相应的调整。最新的标准于2010年6月公布，共有大都市统计区（Metropolitan Statistical Areas, MSA）、大都会区（Metropolitan Divisions）、微型都市统计区（Micropolitan Statistical Area, µSA）、联合都市统计区（Combined Statistical Area, CSA）、新英格兰城镇地区（New England City and Town Areas, NECTA）、新英格兰大都会区（New England City and Town Area Divisions）、新英格兰联合城镇地区（Combined New England City and Town Areas, NECTA）等共8类。

8类都市区的界定标准分别如下：

（1）大都市统计区（MSA）：以至少一个人口规模在5万人以上的城市化地区（urbanized area）为中心，再加上与该城市化地区有高度经济社会联系地区（一般用通勤率表示联系程度）的区域，基本统计单位为县或相当于县的实体地域；

（2）大都会区（MDs）：核心城市人口在250万以上的大都市统计区；

（3）微型都市统计区（µSA）：以至少一个人口规模在1-5万之间的城市组团（urban cluster）为中心，再加上与该城市组团有高度社会经济联系地区（一般用通勤率表示联系程度）的区域，基本统计单位为县或相当于县的实体地域；

（4）联合都市统计区（CSA）：相邻大都市统计区和微型都市统计区的毗连区域，基本统计单位为县或相当于县的实体地域；

（5）（6）新英格兰城镇地区（NECTAs）：专用于新英格兰地区的六个州（Maine, Vermont, New Hampshire, Massachusetts, Rhode Island, Connecticut），包括Metropolitan NECTAs 和Micropolitan NECTAs两类，相应的中心城市（组团）人口规模标准和腹地联系程度同MSA和µSA相同，区别在于MSA和µSA以县或相当于县的实体地域为基本统计单元，而Metropolitan NECTAs 和Micropolitan NECTAs以镇为基本统计单元；

（7）新英格兰大都会区（NECTAD）：核心城市人口在250万以上的新英格兰城镇地区；

（8）新英格兰联合城镇地区（CNECTAs）：相邻Metropolitan NECTAs 和Micropolitan NECTAs的毗连区域，基本统计单位为镇。

表1 美国各类型都市统计区内涵

按上述标准，在2017年美国全国有大都市统计区（MSA）383个，含1169个县，占全部县的37%；微型都市统计区（µSA）550个，含656个县，占全部县的21%；未进入两类地区的共有1317个县，占全部县的42%。

美国2013年大都市统计区（MSA）和微型都市统计区（µSA）分布

美国2018年新英格兰城镇地区（NECTAs）

（二）日本城镇人口和城镇化区域统计经验

日本对城镇人口规模和城镇化区域的界定标准主要有“人口集中地区和准人口集中地区”、“功能性城市区域”两类。

1、人口集中地区（Densely Inhabited Districts, DIDs）和准人口集中地区（Quasi-Densely Inhabited Districts，Quasi-DIDs）

（1）基本概念

“人口集中地区（DID）”和“准人口集中地区（Quasi-DIDs）”以基本单元街区（basic unit blocks）和人口普查计数区（Census enumeration districts）为基本统计单元，指满足一定人口密度和一定量人口规模的区域；其中，人口普查计数区一般小于基本单元街区。其中，基本单元街区指由道路、河流、水道、铁路、轨道等永久设施划分的城市街区或片区；人口普查计数区以基本单元街区为标准。

（2）提出背景

日本在1953年《町村合并促进法》实施前按照市区行政辖区范围对城镇人口和城镇地区进行统计和划定，当时市区面积与行政辖区面积及基本相当，采用该方法统计的城镇人口和划定的城镇地区尚较为准确。而在1953年10月日本开始实施《町村合并促进法》后，不少町村都开始实行新市制或与原来的市合并，这使得城市行政区域面积扩大，其中包括了很多非城市性质的乡村区域，并出现大量建成区远小于行政辖区的城市；这就使得如果继续以行政辖区范围对城镇人口和城镇地区进行统计和划定，就会出现统计虚夸的问题，于是提出按照基本单元街区人口密度和人口普查计数区人口规模两项标准识别城镇人口和城镇地区的“人口集中地区”概念。

（3）具体标准

1）“人口集中地区（DID）”标准：人口密度在4000人/平方公里以上，且其中人口普查计数区人口规模在5000人以上的基本单元街区毗连区域；

2）“准人口集中地区（Quasi-DIDs）” ：人口密度在4000人/平方公里以上，且其中人口普查计数区人口规模在3000-5000人之间的基本单元街区毗连区域。

日本神奈川县2005年人口集中地区（DID）范围

注：橙色为县界，蓝色为市町村界，红色为DID边界

2、功能性城市区域（Functional urban areas, FURs）

（1）基本概念

功能性城市区域（FURs）是包括中心城市和周边通勤区域（功能密切联系区域）两部分在内的经济区域，中心城市以人口密度和人口规模为识别标准，通勤区以区内与中心城市发生通勤就业者比重为标准。

（2）具体标准

1）中心城市标准：居住有该地区至少50%的人口，且人口密度在1500人/平方公里且人口规模在5万以上的毗连区域，以地方城市行政管辖单元为地理统计单元；

2）通勤区标准：至少有15%就业人口与中心城市发生通勤的区域，以地方城市行政管辖单元为地理统计单元。

（3）类型

按照人口规模大小，功能性城市区域可分为小型FURs、中型FURs、都市区FURs和大都市区FURs四类。

——小型FURs：人口规模在5-10万；

——中型FURs：人口规模在10-25万；

——都市区FURs：人口规模在25-150万；

——大都市区FURs：人口规模在150万以上。

2015年，日本全国共有61个FURs，其中有8个中型FURs、48个都市区FURs、5个大都市区FURs。

日本2015年功能性城市区域（FURs）

结合美日经验，国家和地方应尽快开展满足新时代国土空间治理要求的相关地域空间、人口的概念内涵、划分标准、统计方法、技术、制度的试点示范，尽快形成符合中国国情的国土空间规划高质量统计监测体系，从而为国土空间规划工作的高质量开展打下坚实基础，为建立科学长效的监测预警、绩效考核机制制度保驾护航。