《第43届世界遗产大会观察报告》以专题策划栏目形式发布于期刊《自然与文化遗产研究》2020年第2期。清源对各篇精华内容进行摘编分享，论文原文请见期刊。
世界文化遗产申报评估机制面临的挑战与应对
孙燕 清华大学建筑设计研究院有限公司文化遗产保护中心
摘要：在2012年《世界遗产公约》40周年之际，为反思《公约》未来发展方向，第17届缔约国大会要求邀请教科文组织外部专家对1994至2011年全球战略实施情况进行评估，形成了《实施全球战略的外部评估报告》（2011年）。报告梳理了多项世界遗产申报过程中面临的问题，提出以“加强申报程序的严格性”为目标的多条建议，保障《世界遗产名录》的可信度。在世界遗产数量已达1121处的今天，该系列建议尤其具有现实指导意义。文章以此建议为线索，梳理2012至2019年世界遗产申报评估机制调整取得的阶段性成果，结合文化遗产申报案例，重点分析区域和谐性、委员会与专业机构意见背离、文化遗产突出普遍价值认定3个议题下，申报评估机制面临的挑战与应对策略。
来自2011年的《实施全球战略外部独立评估报告》
《实施全球战略的外部评估报告》（2011年）不仅成为制定未来十年公约实施行动计划的依据，也成为引导近期申报评估机制调整的依据。值得关注的是，该报告梳理的问题与2012至2019年世界遗产的申报评估情况（见下图）有许多相似之处：
第一，《名录》区域平衡性问题未能缓解。在近期遗产大会审议中，《名录》区域分布的不平衡成为委员会推翻咨询机构评估意见的常见理由之一。第二，《名录》世界遗产数量持续增长，在2014年突破1000处之后，又在2019年突破1100处，这增加了遗产申报评估和监测的工作量。统计显示[2]，近年来世界遗产基金中咨询机构服务所占比例已达总额75%左右，而这一比例在20世纪90年代末期为20%左右，2010年为50%以上。这极大地挤占了国际援助等其他类型活动的活动经费。第三，委员会决议过多地考虑地理政治而非科学意见，极大地影响到《名录》的可信度。这在多方面均有所体现。委员国申报项目在历年列入项目中占比不断增高，委员会决议大幅度修订咨询机构的评估意见，委员会对咨询机构建议“不予列入”（N）项目的审议成为关注的焦点。
图/历年大会审议的申报与成功列入项目情况 来源：作者自绘
图/2012—2019年所有列入项目的地区分布 来源：作者自绘
图/历年委员国项目占列入项目比例 来源：作者自绘
图/历次当届成功列入项目咨询机构评估意见的修订 来源：作者自绘
图/历次当届未列入项目咨询机构评估意见的修订 来源：作者自绘
针对以上问题，《外部独立评估报告》从突出普遍价值（OUV）认定（建议7）、预备名录与区域和谐性（建议8）、工作机制的有效性与经济性（建议10）、适当限制委员国任期行为（建议11、建议12）等方面提出8条建议，要求“加强程序严格性”，具体内容如下[3]，
“建议7：世界遗产申报应聚焦于最具杰出性的遗产，从区域和主题角度构想新的认定与保护工具；
建议8：鼓励缔约国本着区域层面和谐的原则更新预备名录……
建议10：明确世界遗产中心和咨询机构的分工协作，改善工作机制的有效性和经济性；
建议11：基于《公约》第9条段落三，确保专家在委员会代表团中扮演核心角色，或应修改公约以明确认可其更加区域政治而非科学性的本质；
建议12：为了更好地实施公约，对委员会《议事程序》进行修订：禁止缔约国在任期提交申报项目，或至少在其任期内暂缓项目的审议……；禁止在提名地申报讨论开始前直接提交签名的决议修订；通过公开审议过程有效确保过程的透明性；禁止不符合《操作指南》要求的提名项目……”
以上建议得到第18届缔约国大会（2011）的肯定，同时采纳的《实施世界遗产公约战略行动计划（2012—2022）》确定了6项下阶段公约实施目标，其中之一即为“《名录》应成为最杰出文化和自然遗产的可信精选集”[4]。
截至2019年世界遗产大会，《实施全球战略的外部评估报告》提出的改善申报评估机制有效性和经济性的建议，通过引入初审评估程序、缔约国自愿为申报评估提供资金、修订《操作指南》第61条、第168条和附录6等措施得到部分落实，其实施效果则有待进一步验证。但评估报告提出的促进区域和谐性、规范委员国任期行为、探索新的OUV认定方式等方面的建议，有的历经多次遗产大会的讨论，但最终未被采纳。
冲突的遗产与区域和谐性
继1979年列入奥斯维辛-比克瑙集中营和1996年列入广岛和平纪念公园（原爆遗址）之后，2018年法国与比利时联合申报的一战（西线）墓地和纪念地因遗产价值主题与战争这一具有争议性主题相关，而被咨询机构与委员会推迟（postpone）审议，并由此开启了题为“与近期冲突记忆相关的遗产”申报评估的相关研究。
一战（西线）墓地和纪念地案例链接：【清源现场观察报道】第42届遗产大会申报审议热点（2018年6月30日）
图/一战（西线）墓地和纪念地 来源：申报文本，Les sites funéraires et mémoriels de la Première Guerre mondiale (Front Ouest)
在ICOMOS同年编制的《评估与近期冲突记忆相关遗产的世界遗产申报》文件中，将“冲突”定义为，“代指战争、战役、大屠杀、种族灭绝和其他负面事件相关，涉及不同群体反对意见，并不包括与奴隶或解放运动相关的遗产”。而对“与近期冲突记忆相关遗产”则定义为，“这类遗产的核心价值或潜在的OUV，是由记忆或群体记忆赋予的。如此，与这一记忆相关的场所或遗产地可能成为记忆来源，如已发生的战争、创伤、大屠杀、种族灭绝或其他事件的附属品”。暂且不论以上定义中严格的限定条件，文件指出，这类遗产与世界遗产OUV所倡导的人类共同普世性价值可能存有矛盾—遗产价值可能时至今日仍在不同群体中具有截然不同、甚至冲突的意义。其实，这类主题遗产价值的敏感性并不在于与人类负面的历史或记忆相关，否则与奴隶运动相关的遗产也应属于这一范畴，而在于全球范围内冲突认识的存在，这可能再次引发现实的冲突。
回顾近期世界遗产的申报，如果将“近期冲突记忆”这一主题的范畴扩展至一般意义上存在“冲突性认识”的申报项目，则不难发现这类项目存在多种形式，少数个案已经表现出明显的遗产申报政治化倾向，其所涉及的方面远远超出ICOMOS文件中严格限定的定义。一类案例试图借助《世界遗产名录》表达国家政治立场与诉求，文化遗产如巴勒斯坦于2012年、2014年和2017年成功列入的3处遗产；自然遗产则如印度于2016年成功列入的坎琴佐加国家公园（Khangchendzonga National Park）和泰国2019年申报的岗卡章森林保护区（Kaeng Krachan Forest Complex 要求补报），这类项目的遗产申报范围涉及存有争议的边境地区等敏感议题。这类遗产可以说是对当前冲突性认识的直接反映。另一类案例，如日本明治工业革命遗迹，虽然遗产价值本身并不存在冲突认识，但由于其对遗产历史与价值的阐释方式却存在冲突性的认识。该案例所引发的冲突焦点在于:缔约国完全忽视遗产地太平洋战争期间与负面记忆相关的历史叙事——虽然这一时期的历史并未作为遗产申报价值阐释的支撑，但该时期依旧是遗产地历史完整性的组成部分。且由于在第39届遗产大会的审议中，项目以一种罕见的、在大会主席主导下严格限定的议事程序中进行，使之成为近期冲突性遗产的重要案例，甚至被西方媒体称为“东亚记忆战争的新前线”。
以上案例显示出对于冲突性遗产最需关注与解决的核心问题仍在于，如何在世界遗产申报审议程序中加入应对“冲突”的途径，从而使《名录》有助于区域和谐性建设，使世界遗产项目成为促进世界和平、增进人类相互理解与认同的工具。
2015年遗产大会提出对《操作指南》第68条的修订[5]，试图调整当前预备名录的审议机制：在程序上明确承认第三方缔约国干预的权利和缔约国澄清的责任；在责权上引入委员会主席的角色。委员会主席有权退回预备名录项目，以便缔约国进一步澄清；缔约国提交的信息由主席初步审议，如果未能解决的再由委员会审议；世界遗产中心和咨询机构仍不直接参与评估过程。虽然这一修订可能赋予委员会主席更多的权力，不过至少在机制上认可了第三方缔约国干预的正当性，当然这一机制是否存在被滥用的可能仍需再推敲。遗憾的是，该修订建议在2015年世界遗产大会上并未通过。这一议题在2017年特设工作组的报告[6]中曾再次被提及，不过报告认为，预备名录信息会在世界遗产中心网站公布，只要确保信息公开与透明，就可以“确保”区域层面和主题层面的和谐性。由此决定《操作指南》第68条不予修订，预备名录的内容仍由缔约国负责。
在这样的背景下，近期寻求区域和谐性的努力在近期似乎只能依赖于ICOMOS开展的“与近期冲突记忆相关遗产”的主题研究及其结论纳入《操作指南》的情况。考虑到ICOMOS已经对该主题遗产的定义进行了严格限定，这一议题也从一种广泛的寻求完善机制的尝试，即如何处理第三方干预与意见，转而聚焦于特定主题遗产的评估审议，不知这是否能真正达到避免冲突性遗产列入维护《名录》和谐性的目标。
委员会与咨询机构意见的背离
在委员会与咨询机构意见背离议题的讨论中，咨询机构建议不予列入的项目成为关注的焦点。被咨询机构评定为不予列入的项目，一般是咨询机构认为通过比较研究或物质遗存无法论证遗产地满足任何一条OUV价值标准，即遗产价值本身受到质疑，价值代表性或突出性不足的项目。将这样价值未得到咨询机构认可的项目列入《名录》，被认为是无视专业技术意见的表现，将威胁到《名录》的可信度。2018和2019年，委员会将3项咨询机构建议不予列入的项目列入了《名录》，包括沙特阿拉伯哈萨绿洲（Al-Ahsa Oasis, an Evolving Cultural Landscape）、德国瑙姆堡大教堂（Naumburg Cathedral 2018）、阿塞拜疆舍基历史中心和汗王宫殿（Historic Centre of Sheki with the Khan’ s Palace 2019）。其中，于2018年列入的瑙姆堡大教堂可较“充分”地反映这类项目常见的评估审议过程，并有助于了解过程中相关参与方的主要矛盾。
图/瑙姆堡大教堂外观 来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org
委员会修订咨询机构评估建议的案例显示出一种悖论，一旦咨询机构的评估意见被修订，则这个项目未来的审议就可能向着不断扩大咨询机构与委员会意见差异的方向发展，无法逆转。这种情况也适用于要求重报的项目。如果委员会总是可以任意地修改咨询机构的评估意见，那么近期提出的“两阶段”申报评估模式中初审评估意见想必也不会得到尊重，试图以初审评估减少缔约国在不具备潜在OUV项目上投入的设想，可能也难以达成。从这个角度，就不难理解规范委员会任期行为的重要性了，这成为保证世界遗产体系专业性与公平性的重要措施。
2011年《实施全球战略外部独立评估报告》就曾要求对《议事程序》进行修订，以“禁止缔约国在委员会任期提交申报项目”“禁止不符合《操作指南》要求的申报项目”。然而，2011至2014年试图强制限制委员国任期内申报新项目的努力，最终因多数委员国的抵制并未通过[7]。此后，为应对“委员会决议与咨询机构建议背离的根本原因”，特设工作组于2018年建议“引入委员会成员行为准则”[8]，以更广泛、更积极地引导委员会行为。2019年1月举办的“反思世界遗产申报程序”会议（突尼斯）也建议，应对委员会和其他申报评估的直接参与者，如咨询机构、世界遗产中心制定行为准则。会议还建议，针对咨询机构建议不予列入而缔约国没有撤回的项目，如果委员会没有就决议达成统一意见，应由特殊机制介入予以解决，这类项目可以重新经过完整的评估流程再进行大会审议，而不应当届直接列入，且这类程序应明确写入《议事程序》[9]。究竟何为行为准则，坦桑尼亚代表在2019年遗产大会上曾询问法律顾问行为准则与《操作指南》《议事程序》之间的差异？法律顾问解释说，行为准则内容可以很宽泛，同时强调行为准则并不能在《公约》限定内容之外给缔约国增加新的责任或限制其权益，这类内容需要修订《公约》。
即便如此，委员会行为准则的推出亦遭受到一些缔约国的抵制，虽然2019年上半年多次特设工作组会议均“建议进一步讨论针对委员国、缔约国和咨询机构的行为准则”[10]，但2019年委员会决议仍未采纳相关内容，而是把行为准则的讨论留到2019年缔约国大会[11]。
文化遗产OUV的认定
在委员会与咨询机构意见背离之外，还需注意另外一种现象，ICOMOS也存在将以往评估为不予列入项目修订为建议列入的案例，虽然这样的情况并不多见，自2012年至今仅有3项：印度拉贾斯坦邦的山地城堡（Hill Forts of Rajasthan 2012、2013年）、俄罗斯博尔加历史和考古综合体（Bolgar Historical and Archaeological Complex 2013、2014年）和意大利科内利亚诺和瓦尔多比亚德内的普罗赛柯产地（Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene 2018、2019年）。
这些案例引发我们对于文化遗产OUV认定问题的思考，咨询机构评估为不予列入的项目究竟意味着不具有OUV，或仅仅是一项低质量的或价值阐释层面失败的项目？正如上文瑙姆堡大教堂评估过程所展示的，不予列入的项目应意味着项目价值突出性或代表性的不足，即难以达到OUV的要求，那么这类评估结果应不能轻易被修订，除非项目遗产构成要素或对遗产价值认识的角度发生了本质性的变化。如果不予列入项目的评估是可以短期改变的，仅仅意味着价值阐释层面的失败，那么委员会修改评估意见的行为似乎也就不那么负面了。正如2018年首次申报的科内利亚诺和瓦尔多比亚德内的普罗赛柯产地所揭示的，无论对于委员会抑或咨询机构，不予列入的评估意见都应是慎重的，一旦修订则可能从根本上动摇评估机制的可信度与权威性。
普罗赛柯产地案例链接：清源独家｜遗产大会DAY7 : 列入数量创历史高点，产生29项新世界遗产
图/普罗赛柯产地地形景观 来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org/en/list/1571/gallery
图/普罗赛柯产地2018年遗产区范围，核心区域为遗产区；灰色填充为缓冲区；外部红线范围为承诺区域。来源：文件WHC-18/42.COM/INF.8B1
图/普罗赛柯产地2019年遗产区范围 来源：世界遗产中心网站 http://whc.unesco.org
诚然，遗产地的价值阐释与评估是具有主观性的，存在一处精彩的遗产地被平庸的阐释方式所埋没的情况，但咨询机构是否应具备从遗产的物质性本质中评估其潜在价值的能力？这类咨询机构主动修改不予列入评估意见的个案使我们再次关注文化遗产价值评估的问题，虽然2011年《实施全球战略外部独立评估报告》也曾建议价值认定工具的创新，然而这项工作在近年中并未得到重视。
近期关于世界遗产申报评估机制的调整集中于程序层面，而鲜有理论层面的探讨，《操作指南》对于价值标准、真实性和完整性的大幅度修订则要追溯到2005年，甚至更早，这是否可以有效针对主题上不断创新的文化遗产的评估需求值得关注。
《世界遗产公约》旨在以国际公约的形式，依据遗产保护专业技术方法建立起一种有效的标准与机制，保护全球具有突出普遍价值的文化和自然遗产。《公约》的实施有赖于易于理解且富于客观性与公正性的专业技术框架的支撑，也有赖于缔约国、世界遗产委员会、咨询机构和世界遗产中心等多方搭建的工作机制的公平性与有效性。以2011年《实施全球战略的外部评估报告》“加强申报程序的严格性”建议为线索，近年来世界遗产申报评估机制建设已取得一定成果：如加强缔约国与咨询机构之间的交流沟通，以初审评估和成本分享为重要手段，改善评估机制的经济性与效率。然而，如果试图寻找保证《名录》可信度和避免冲突的根本性途径，现有申报评估的理论体系建设与创新依旧是需要深入思考的基础课题，而在机制层面，如何更加积极地应对冲突性话题、规范委员会行为、平衡大会主席、执行局、委员会和处于观察员席位的缔约国等多方参与者的话语权无疑是当前的重点议题。
[1]即2011年第18届缔约国大会采纳的《实施世界遗产公约战略行动计划（2012— 2022）》.
[2]见《国际法律文件和项目使用咨询服务的形式与模式的比较研究（2017年）》 ,Comparative Mapping Study of Forms and Models for use of Advisory Services by International Instruments and Programmes，来自文件WHC/17/41.COM/INF.14.II [EB/OL].[2020-04-03].
http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.
[3]《外部独立评估报告》，选自世界遗产委员会文件WHC-11/35.COM/9A[EB/OL].[2020-0404].
https://whc.unesco.org/en/sessions/35COM/documents/,p8.
[4]见Resolution 18 GA 11[EB/OL].[2020-04-04]
http://whc.unesco.org/en/decisions/5203.
[5] 见文件WHC-15/39.COM/11附录：68.收到缔约国提交的《预备名录》后，世界遗产中心将检查文件的完整性是否符合附录2.A的要求，联合/跨境项目的文件是否符合附录2.B，如认为文件不完整，会将文件退回缔约国。当提交预备名录的新文件被认为是完整的，世界遗产中心将会在相关公共网页上公布。如果第三方缔约国告知世界遗产中心，新提交的项目与现有《世界遗产名录》存在矛盾，或与某一国际争议地区相关，世界遗产中心将告知世界遗产委员会主席，主席可以采取决议将项目文件退回缔约国以寻求澄清。当收到缔约国的澄清，这一文件将再次由主席审议。如果澄清信息被认为满足要求，新提交的预备名录项目将由世界遗产中心登录和公布。如果澄清信息不满足要求，这一项目将交世界遗产委员会审议，于下届遗产大会制定决议。如果所有信息均已提供，秘书处会将《预备名录》登录并转呈相关咨询机构。每年都要向委员会递交所有《预备名录》的概要。秘书处与相关缔约国协商后，更新其记录，将《预备名录》上已列入《世界遗产名录》和已否决列入的申报删除。选自世界遗产委员会文件
WHC15/39.COM/11[EB/OL].[2020-04-03].
http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM
[6]世界遗产中心文件WHC/17/41.COM/12A[EB/OL].[2020-04-03].
http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.
[7]世界遗产委员会决议Decision:38COM9C.WHC.14/38.COM/16[EB/OL].[2020-04-03].
http://whc.unesco.org/en/sessions/38COM
[8]世界遗产中心文件WHC/18/42.COM/12A[EB/OL].[2020-04-03].
http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM/documents
[9]世界遗产中心文件WHC/18/42COM/INF.18[EB/OL].[2020-04-03].
http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM.
[10]世界遗产中心文件WHC/19/43.COM/12[EB/OL].[2020-04-03].
http://whc.unesco.org/en/sessions/43COM/documents.
[11]见Decision:43 COM 12.
作者：孙燕
清华大学建筑设计研究院文化遗产保护中心
清华大学建筑学院 建筑学博士
清华大学国家遗产中心《世界遗产大会观察报告》项目负责人
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图/《自然与文化遗产研究》2020年第2期封面及全刊目录
*本期编辑胡玥，排版廷廷。
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