【2017.12期】全球城市周边乡村地区规划探索——以上海市嘉定区乡村建设规划为例

上海大都市地区的居住和公共服务设施体系已经呈现出网络化的发展趋势，规划简化镇村体系层级，加强镇村联动，构建更加扁平化的镇村结构，针对农村居民点“散、小、多”的特点，以快速公交网络为基础建设“乡村微单元”，实现村庄“微空间”的优化整合。

a.加强镇村联动发展，弱化村庄分级

便利的交通条件是实现乡村与城区、镇区的联系互动，使乡村能够在大都市地区网络化发展格局中，与新城、新市镇一样获得均等发展机会和公共服务的重要依托。本次镇村体系的构建，摒弃原有的“新市镇—中心村—一般村”的结构，以网络化的布局模式为指导思想，利用现已形成的道路交通体系，淡化中心村，构建“新市镇—小集镇（社区）—行政村（村庄）”的居住服务体系（图4）。

图4 镇村体系规划图

b.乡村微单元网络建设

规划实施交通导向的发展模式，依托现状道路，进一步优化形成交通廊道，沿交通廊道布局乡村微单元，通过交通廊道、公交站点和微单元建设的空间耦合，构建网络化的村庄发展格局。采用这种建设方式既加强了村庄与城市地区的密切联系，也强化了交通廊道上各级公共服务设施的联系，提高公共服务设施使用的便捷性。

以小集镇（社区）和行政村为基础，结合交通廊道与用地发展条件，在全区形成32个乡村微单元。作为基本单元构建便利的基本生活圈，通过交通廊道与附近城镇高等级服务设施，形成30分钟生活圈。微单元核心区内空间优化、设施完善，以乡村微单元引导乡村地区“微空间”整合，形成15分钟生活圈（图5）。

图5 微单元规划图

以上位土地利用规划为基础，对低效的乡村工业用地及不适宜居住的乡村居民点进行梳理，分类引导农村居民点建设和工业用地减量、转型，实施减量化发展，适度引导乡村建设用地向快速公交走廊和微单元集聚。同时，执行永久基本农田和生态保护线，严格保护生态用地。

a.锁定乡村建设用地总量

为控制建设用地无序蔓延，促进土地集约高效利用，落实上海市规土管理“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的总要求，在全区层面划定城市开发边界。规划锁定嘉定区建设用地总规模约266平方公里，其中城市开发边界范围内为213平方公里，城市开发边界外建设用地暨乡村地区建设用地总规模约为53平方公里，包括农村居住点约15平方公里。

b.分类引导乡村居民点建设

在建设用地总量锁定的前提下，结合土地利用规划及基础设施等专项规划，提取集建区、三高（铁路、高速公路、高压走廊）、重大市政设施、基本农田、生态空间、道路交通等方面指标，对乡村居民点进行整体评价，明确村庄发展导向和减量化重点实施范围。在村庄发展区域划定的基础上，以自然宅为基本单位，划分为撤并村、保留村及保护村三大类型（图6）。

图6 村庄居民点分类引导图

c.有序引导乡村工业用地减量和转型

实施集建区外低效工业用地减量。嘉定区采取相关补贴支持政策，以土地整治为平台，以增减挂钩作为重要政策手段，将新增建设用地计划与现状低效建设用地盘活和减量化等工作关联，深入推进低效建设用地的减量，促进集建区外工业用地尤其是低效、高能耗、高污染工业用地退出，提高用地效率。

鼓励开发边界以外的乡村建设用地集约利用和复合优化。以乡村微单元为基础，进行用地的复合开发，如微单元核心区（500米）内的工业用地部分置换为公共服务、乡村休闲旅游等功能。

d.严格保护生态建设用地

加强耕地和基本农田的保护，严格执行永久基本农田和生态保护线。全面落实上位基本生态网络规划，形成以基本农田保护区为基底的生态管控区，实现基本农田保护红线与基本生态控制线的“双线保护”。通过建设用地减量化、土地整治、生态用地修复、自然景观护理、配套设施完善等措施，建设具有农业生产、生态保育、休闲游憩等综合功能的郊野公园。

嘉定乡村地区现状农业现代化程度不高，特色农业发展处于起步阶段，工业低效要进行量大面广的减量，如何提振乡村经济，保持乡村发展活力？作为大都市近郊的乡村，未来产业发展具有强烈的都市互动特征，规划采取“强一产、优二产、一三联合发展”的产业发展策略，培育都市农业，引导工业转型，推动乡村休闲旅游，鼓励创新产业发展，培育多元化富有活力的乡村产业发展格局。

a.促进都市农业发展

借助上海大都市近郊地区的区位优势，依托先进技术和创新理念，以家庭农场和土地使用权流转为主要途径，推动农业标准化、科技化建设，培育知名农业品牌，适度提高农业生产规模，全面提升农业发展水平，以优化提升特色农业、休闲农业，最终实现大都市近郊地区特色农业的结构调整。

b.分类引导工业转型

以工业减量化、集聚化为原则，加大对乡村地区落后产能淘汰力度，着力推进低效企业的“减”和“压”。同时，为保持乡村经济发展活力，适度保留优质产业，与一产、三产结合，发展新产业类型，如适度发展农产品加工业，提高农村居民的收入；依托大都市近郊优势，将部分原有的集体工业用地调整为经营性物业开发，发展农业休闲旅游、健康养老、文化创意等服务业，促进集体经济发展。

c.鼓励乡村休闲创意产业发展

嘉定既是历史人文与汽车文化共融的“风雅”嘉定，又是传统中各具特色的“农耕”嘉定，还是传统未来相结合的“科技”嘉定。围绕发展高效生态农业的目标，充分挖掘嘉定区农村旅游资源，利用现有的农业休闲设施，加快旅游线路的开发整合，完善基础设施，优化景点的特色创意和总体布局，抓好品牌培育和产业开发，促进全区休闲农业与乡村旅游健康发展。

构建让居民出行更加方便，生活环境更加便利的乡村生活圈，提高居民的归属感和认同感。乡村居民在步行范围内可到达邻里级基本保障性公共服务设施和田园特色活动空间，并能享受到城乡一体化的基础设施；通过乡村邻里中心的快速公交到达新市镇和嘉定城区，满足日常生活工作的需求；通过快速公交换乘轨道交通到达上海中心城区，共享大都市国际高品质公共设施，充分体现出作为上海近郊地区的便利性与舒适性。

a.建设三级快速公交通勤圈

建设三级公交通勤圈，为居民提供便捷出行和便利生活。

15分钟基本生活通勤，出行半径0.5~1公里，通过步行或非机动车方式到达微单元中心，满足生活基本需求。

30分钟日常生活通勤，通过邻里中心的快速公交或小汽车，到达镇区或嘉定城区，满足居民日常生活、娱乐、工作的需求。

90分钟大都市通勤，通过快速公交换乘轨道交通，到达上海中心城区，便捷享受国际都市高品质设施。未来随着区域交通的发展，争取大都市通勤时间缩短到60分钟。

b.完善乡村综合交通网络

明确乡村路网建设规划，加强乡村地区与城镇地区的联系。乡村道路按照不同层级、功能、景观要求，形成村级主路、支路、宅间路、田间路4个层次。乡村道路规划充分利用现状，采取打通、拓宽、延伸等措施，形成以现状为依托的路网体系，着重解决与镇区、社区、微单元中心的通达性问题。村庄内部道路以慢行交通为主，整体坚持自然特色，铺地形式可灵活多样，与城镇化地区形成差异化的风格，增强原乡特色。

c.完善公共设施配置

未来的嘉定城镇体系将呈现“网络化、多中心、组团式、集约型”的网络化特征，依托道路交通网络，构建多中心网络式公共设施体系，促进农村地区的公共设施将融入区域整体网络。在“新市镇—小集镇（社区）—行政村（村庄）”的镇村体系的基础上，延伸构建乡村社区生活圈“乡村社区—乡村邻里—村庄设施点”三级体系。全区设置乡村社区（小集镇）9个，乡村邻里中心32个，综合考虑快速公交沿线及服务半径，原则上每个行政村1个邻里中心，每个自然村设置1处村庄设施点（图7）。

图7 乡村公共服务设施布局图

d.提升乡村基础设施的服务水平

嘉定乡村地区市政基础设施完善重点在四个方面：一是以提高污水处理率为目标优化乡村排水系统，在实施条件好的村庄应优先实施污水纳管，实施条件较差的村庄可采用分散型的污水生化处理设施；二是提高天然气管网覆盖率，靠近城镇区的农村逐步接入城镇天然气管道，通过一段时间的实施，逐步覆盖全区农村地区；三是增设垃圾收集点和公共厕所等环卫设施，完善垃圾分类收集制度；四是推进农村地区管线综合，完善设施布局及线路走向，逐步实施电力线地埋。

顺应自然格局，以水为脉，临水而居，延续肌理特征，突出“田、林、水、宅”等各类自然地貌与人文要素的景观价值，打造传统与现代相结合的近郊江南水乡风貌。同时，推动文化保护，保护与居民生活密切相关的各类传统文化，积极开展文化展示与民俗活动。全面推进村庄净化、绿化、美化，重点提升村口形象、公共空间景观化、建筑风貌特色化。

a.完善区域结构性的生态廊道系统

构建多层级、多功能的城乡一体化绿色生态网络体系。严格保护林地，提高林木覆盖率。面上成网络，点上成规模，促进绿地、耕地、林地和湿地的融合和连接，重点推进通道林建设（主要包括道路防护林、铁路防护林、高压线走廊防护林、河道防护林等）。

将水网和林网相结合，做到有河就有林。通过乡村河道连通，滨水林带扩展成片，形成河道防护林体系。推广在农村宅旁、路旁、田旁、河旁保留和补种四旁林。

b.保护江南水乡特色的村庄格局肌理

村庄肌理是自然与人文的有机结合体，嘉定水系丰富，水网密集，大多建筑沿水而建，村庄与水系呈“一河一路”“一河两路”的基本布局关系。水与屋、桥、阶、景等结合较为紧密，与居民日常生活联系较为直接。依据村庄与水的关系，规划嘉定区的村庄空间肌理为沿河线型、圩水组团型和夹水组团型。规划强调保护村庄与水的关系，保护原生的居住形式，传承居民与水的良好互动。

c.构建江南水系特色的河道水网系统

河道自古以来是本地区最主要的生活空间。水系规划充分利用自然地理优势，巧于因借，灵活布置各类设施。尽量保护现有河道及池塘水系，尤其注重未纳入河道蓝线控制的坑塘水面的保护和利用，并加以整治和沟通以满足防洪和排水要求，塑造沿水而居的居住形态。同时驳岸应随岸线自然走向，修饰材料应选用地方材料，并与绿化相结合。

d.突出江南水乡特色的建筑风貌控制

从识别江南水乡建筑的风貌特征出发，制定村民建房和建筑风貌指引，如白墙黛瓦的整体色调、硬山坡顶的屋顶形式、木饰面木门窗木栏杆的立面装饰等,从强制性和引导性两方面对村民新建或翻建提出要求，并提供房型建议图纸，延续整体建筑风貌。

实施保障是落实乡村规划内容，实现美丽新郊区建设的关键。自上而下，应进一步完善部门协调明确近期行动计划，完善乡村建设工作治理架构、资金保障和项目实施机制；自下而上，做好规划宣传工作，鼓励多元参与乡村建设规划，完善村民自治章程、村规民约，提升乡村建设规划的综合治理能力。

以乡村建设规划为依据，开展全区村庄规划，重点完成48个保留保护村的村庄规划，结合实际情况进一步明确撤并宅、保留宅及归并点选址，合理布局村庄住宅用地，并对公共服务设施、基础设施等支撑系统进行规划落地。

村庄规划中将建设内容项目化，建设实施内容主要包括村宅建设及整治、道路及交通设施完善、环境风貌优化、公共服务设施补缺、市政设施配套（污水处理、燃气配置为重点）等几方面的内容。项目库根据部门分工原则进行分解，并按照区、镇、村三级，落实到各职能部门的年度实施计划。

结合全区十三五规划及各职能部门、街镇的十三五计划，确定近期建设目标和项目实施管理主体。

a.农村工作领导小组统筹协调

嘉定2013年成立“三农”工作领导小组，下设办公室在区委农办，形成区级领导挂帅，各职能部门和街镇统筹推进的工作格局。农村工作领导小组以乡村建设规划为基础，统筹全区层面农村地区的项目实施推进，同时根据需要增加分区层面的统筹小组，统筹相关片区内的项目实施。

b.美丽乡村建设项目库实施安排

建立美丽乡村建设项目库，对建设项目实行统一入库管理，分步实施；探索涉农财政专项资金统筹使用机制，通过项目库整合项目和资金，“零钱”化为“整钱”，统筹用于重点项目建设。同时，以项目库为载体进一步做大支持农村发展的资金平台，创新抵押、质押等融资、担保模式。以微单元、公交走廊等重点示范综合项目为抓手，统筹各部门建设项目实施计划。

a.建立分区统筹机制

针对全区村庄发展存在较大的南北区域差异性的问题，规划增加了分区建设引导内容，并提出增加分区统筹规划编制层次，在片区内对城乡建设统筹和村庄发展进行更深入的研究，从而指导不同发展区域内村庄的建设统筹，以分区为平台落实规划建设。

b.建立良好的规划宣传与公众参与界面

采用宣传画报的形式对规划进行公众宣传，让政府部门、各乡镇、行政村和村民了解乡村建设规划的建设导向，以及与自身密切相关的核心内容。

c.建立农户和村民组织的参与机制

乡村建设事关农村居民的切身利益，引导农村居民及村民组织参与农村居民点调整的全过程，逐步建立农村居民自愿参与、村民组织自主管理、农户代表全过程监督的农村居民参与机制。形成“三公开”机制，即会议讨论决定涉及的美丽乡村建设项目与实施情况进行公开；新建居民点的主要规划指标和实施效果公开；旧村调整和新村建设的全过程公开。凡涉及财产权益的，必须征得相关农村居民集体经济组织内全体农户的同意，不同意的不得实施。村庄规划要获得村民代表大会通过方可上报审批。

d.建立多元参与的社会管理新格局

通过培育社会治理的多元主体，改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构，建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构，将政府管理、社会管理、公民参与三者有机结合起来；同时，重点解决农村社会管理组织结构的“进”与“退”、“增”与“减”的问题。原有的庞大的乡镇社会管理机构要“减”与“退”，符合农村经济社会发展需要的社会管理服务组织要“增”与“进”，鼓励发展村民理事会、农村法律服务等社会组织或团体，并规范其行为，构建一种新型治理模式。

引导村民自发建设，并适度筹资参与村级公共设施的建设、运营与维护。同时加大政府投入，积极筹措财政和专项补助资金，适时引入市场和社会力量，如引入社会建筑师参与农村住宅改造和更新，引入商业资本、专业化农业经营公司、旅游开发主体等共同建设美丽乡村。

e.纳入村规民约完善基层治理能力

将规划中涉及村庄建设管制和风貌管控的内容，纳入到村规民约中，以成文的规定在村组和村民间形成自我管理、自我教育、自我约束的力量。

党的十九大报告提出了“乡村振兴战略”，强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村建设规划要立足于积极回应新时代下乡村发展的现实诉求，关注农民改善居住环境的愿望，农业现代化发展、特色化经营的方向，自下而上与自上而下相结合，条块统筹，改变传统的城市规划方式，探索出适应农村地区建设需要的规划编制、审批、实施路径。