国土空间详细规划编管体系优化路径

为推进国家空间治理现代化，更好地指引发展建设，2019年《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)出台，提出构建全国统一、责权清晰、科学高效、相互衔接、分级管理、依法规范的国土空间规划体系并监督实施。2023年，《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》强调了国土空间详细规划的法定作用。国土空间详细规划在“五级三类四体系”中属于实施层面的规划，被赋予承担全域全要素国土空间用途管制、实现国土空间规划“一张图”精细化管理、提高空间环境品质、服务政府现代化治理的新使命。

我国详细规划的产生源于计划经济背景下国家建设项目管控的需求，其逐渐发展成为城镇建设用地管控的法定依据，形成了一套详细规划编管体系，在指导土地资源开发、公共资源配置中发挥了重要作用。然而，传统以“建设行为管控”为目标的详细规划编管体系与以“空间治理”为核心的规划改革思路不适应，在国土空间总体规划报批的关键时期，详细规划编管体系如何优化亟待探究。

基于此，本文梳理国土空间规划背景下详细规划编管体系的新要求，解析详细规划编管体系的发展趋势，探索国土空间详细规划编管体系的优化路径。

国土空间详细规划编管新要求

1.1“一张蓝图绘到底”：国土空间规划体系下传导逻辑转变

2008年《中华人民共和国城乡规划划法》的颁布明确了详细规划的在规划体系中“中间层级”的位置，赋予了详细规划法定地位。以往控制性详细规划(以下简称“控规”)在上承总体规划、下接实施治理的过程中暴露出两大问题：一是与总体规划衔接不畅，以往控规以单独的单元、按需划定的片区或地块等为范围展开编制，缺乏全市或分区层面的总体统筹，导致其难以传导落实总体规划的规模控制，易突破总体规划明确的规模上限；二是与详细规划实施脱节，以往控规对市场预判不足，导致规划频繁修改，各类公益性设施落地困难，易突破城市底线。

国土空间规划体系强调“纵向到底、横向到边”“一张蓝图绘到底”，国土空间详细规划作为落实规划意图的“最后一公里”，需要平衡好“自上而下”的规划意图与“自下而上”的实施诉求，将“反复修改规划”进阶为“不断推进规划”。

1.2　统筹全域全要素：生态文明建设下管控要求改变

以往控规的规划范围为“规划区”内的城镇建设空间，不涉及“规划区”外农业、生态空间的管控，导致详细规划长期以来侧重建设发展，忽视生态空间保护，城市建设用地无序扩张。

在生态文明时代，国土空间规划核心价值观发生转变，保护与发展相统一的可持续发展理念深入人心，详细规划也须从以开发为导向转向开发与保护并重 。《若干意见》明确指出“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”，因此详细规划需要统筹以往城镇控规、村庄规划、风景名胜区规划等一系列详细规划层次的规划，实现详细规划的全域全覆盖，承接以往控规对城镇空间的用途管制功能，整合详细规划层次各规划对农业空间与生态空间开发保护活动的管控功能，指导全域全要素自然资源管理。

1.3　注重编管结合：治理能力提升下的管理效能改变

详细规划的高效编制和审批是详细规划发挥管控与引领作用的保障。以往控规重技术理性，较少考虑与管理实施的衔接：一是部门间事权边界不清晰，管理边界交叉重叠；二是部分控规编制范围未与管理边界衔接，在控规管理过程中需要协调多个管控主体；三是不同管理层级对同一空间的管理深度模糊。编制与管理衔接不紧密往往导致规划审批流程复杂、审批周期长、规划时效性差，大大削弱了规划的建设引领作用。

在“放管服”深入推进的背景下，国土空间规划管理向精细化、高效化转变。《若干意见》强调“多规合一”“一级政府，一级事权”。国土空间详细规划需要从注重技术理性转变为注重编管结合，理清各部门、各级政府的空间管理权责边界，做好合理的放权、分权，优化详细规划审批程序，精简审批内容，提高审批质效。

国土空间详细规划体系发展趋势

为适应新发展阶段的新要求，北京、厦门、广州、深圳等城市率先展开国土空间详细规划改革探索，在以往控规的基础上，构建符合本地实际的国土空间详细规划体系，并呈现出全时空传导、全域全要素管控、全流程管理3大发展趋势。

2.1　全时空传导

为了适应传导逻辑的变化，围绕“一张蓝图绘到底”目标，各大城市从空间层次、实施时序两方面探索了总体规划与详细规划、详细规划内部的各层级传导关系，形成全时空传导体系(图1)。

图1　全时空传导体系示意图

2.1.1　空间传导

空间传导指上级规划意图向下级规划传导。空间传导的关键在于打通总体规划向下传导的路径，合理分解总量控制指标，破解总体规划与详细规划空间尺度差异大、传导路径不畅的问题。北京、广州等城市通过增设中间传导层级，搭建分层细化的规划传导体系。北京在“市域总体规划—分区规划—详细规划”的传导体系下，增设覆盖分区范围的街区指引，把分区规划的目标指标、刚性约束指标分解至详细规划编制范围(街区)，为详细规划落实总体规划与分区规划的管控要求提供保障。广州在区级总体规划之下编制组团指引，将区级总体规划控制要求分解至组团，单元详细规划则以组团指引为依据开展编制。

2.1.2　时间传导

时间传导指在实现全域详细规划覆盖的基础上，根据开发建设需求按需滚动编制深化方案，使原有的“反复调整规划”进阶为“不断深化规划”，做到空间资源供给与需求精准匹配，有效解决以往控规频繁调整的问题。例如，厦门将详细规划拆分为两个层次：单元层次侧重管控，落实城市总体规划、专项规划的要求，明确强制性内容，推进全域覆盖；地块层次侧重行动，衔接发展规划、年度工作计划，按需编制。

2.2　全域全要素管控

全域详细规划编制的目的是实现生态本底的整体保护、自然资源的可持续利用，形成理想的人居环境。这意味着详细规划不仅需要覆盖全域，还需将全域空间范围内的各要素纳入详细规划，形成能够有效管控各地区的科学指引。广州、厦门等城市探索了分单元全覆盖、分类型管控路径，根据单元内的要素特点，差异化设置管控指标及编制要求，促进全域高质量发展。广州结合总体规划土地用途分区要求，将城镇开发边界内的详细规划单元划分为5类，将城镇开发边界外的详细规划单元划分为农业农村单元、生态景观单元两类，其中：城镇开发边界内的详细规划单元通过明确5类单元的特色管控要点，提升不同类型城市空间的品质；城镇开发边界外的农业农村单元结合全域土地综合整治、生态修复等工作，推动乡村群统筹发展。厦门将管控空间划分为城镇、乡村、海域3类单元，其中：城镇单元中的重点地区通过“图则管控+附加导则”对功能配套、开发强度等进行精细化管控；乡村单元聚焦空间资源管控，指导村庄建设、土地整治、乡村振兴、环境提升等行动类规划编制。

2.3　全流程管理

对于指导项目建设的详细规划来说，只有明晰编制与管理各阶段的工作流程、审查要点、管理要求，才能确保规划的规范性。

2.3.1　建立“编—审—施—评”的全流程闭环管理机制

在以往控规“编—审—施—督”的管理流程中，“督”侧重监督违法行为，对以往控规实施情况的反馈有限，缺乏及时调整、修编规划的机制。广州、厦门等城市建立起“编—审—施—评”的全流程闭环管理机制，通过“评”的环节，识别实施问题、评估详细规划适用性，及时将外部变化转化为调整需求。广州基于规划单元，开展详细规划实施管理的动态监测与定期评估，并将其作为下一年度制定详细规划编制计划的重要依据。厦门结合体检评估，根据评估结果判断详细规划执行与总体规划、专项规划的偏离情况，发掘问题所在，并适时修编或调整。

2.3.2　通过“一张图”平台促进全流程管理

为响应综合运用互联网、大数据等新一代信息技术，推进国土空间全域全要素的数字化和信息化的要求，应提高详细规划时效，加强法定规划成果的智能化管理。例如，广州、深圳等城市开展了详细规划“一张图”平台建设：广州基于全市“一张图”平台，进一步开发了详细规划设计端—审查端—许可端—管理端的辅助工具；深圳结合各类信息化手段，探索了“总—详”传导实施监控、法定图则在线编制入库与管理、全域实施评估与监督等功能。

详细规划编管体系优化路径

3.1　畅通“总—详”传导路径

落实总体规划意图是详细规划的首要工作。“多规合一”使国土空间总体规划融合了以往的土地利用总体规划、城市总体规划和主体功能区规划等规划，其编制内容比以往任何一类规划都更加综合复杂。为传递总体规划的规划意图，详细规划需要明确“总—详”传导内容、设计“总—详”传导衔接的桥梁、稳定承接传导的空间载体、开展首次详细规划评估。

3.1.1　提炼总体规划核心传导要素

根据国土空间总体规划编制内容，详细规划应重点提炼4项核心传导内容：一是落实控制底线，包括“大三线”、“小六线”、特色控制线等；二是分解发展规模，包括人口规模、用地规模、开发强度等；三是贯彻总体要求，包括发展目标、定位、理念、战略、性质、结构等；四是明确要素配置，包括道路交通设施、公用市政设施、公共服务设施布局等。

3.1.2　设计衔接转换桥梁

总体规划核心要素需传导至详细规划，而发展目标、发展规模等在总体规划中往往仅有上限要求，总体规划“总量指标”与详细规划“分量指标”间需要衔接转换的桥梁。对于情况复杂的大城市，可在“总—详”间增加中间规划层次，进一步下沉核心指标，将总体规划的底线、指标、设施、分区管控要求等分解至详细规划编制单元，对详细规划形成明确指引；对于财政预算有限的中小城市，可在分区或乡镇(街道)总体规划中，将人口、用地等关键规模控制指标分解至详细规划编制单元，强化总体统筹，保障规模上限不被突破。见图2。

图2　“总—详”规划指标传导路径示意图

3.1.3　稳定承接传导的空间载体

传导要素需要明确的空间载体来承接，以实现传导无遗漏、管理有依托。以往控规编制范围未全域覆盖，且存在交叉重叠，未能与管理边界衔接，导致“总—详”传导不畅。因此，需在原编制范围的基础上优化形成新的编制单元，并将其作为新一轮传导的空间载体。编制单元划分应考虑以下6项因素：与行政管理边界衔接；协调各部门管理空间界限；衔接生活圈范围；依托道路、河流等形成明确的四至边界；人口与用地规模适宜；考虑不同要素管理的特点。

3.1.4　开展首次详细规划评估

详细规划评估是维护详细规划科学性、合理性的重要支撑。首次详细规划评估不仅要识别详细规划编制与实施中出现的问题，还需保障新编制的国土空间总体规划与以往控规之间的衔接，为优化国土空间详细规划体系提供方向与建议。首次详细规划评估工作可重点从以下6个方面开展(图3)：一是详细规划整体情况评估。通过梳理已批、已编的详细规划，从编制历程、拼合情况、单元划分、覆盖情况、编制年限等方面全面掌握详细规划编制现状，并与上版总体规划比较，梳理过去详细规划编制工作成效与存在问题。二是详细规划实施性评估。通过比较详细规划与建设现状，分析实际未按详细规划实施的原因。三是详细规划合理性评估。对照最新标准、规范，从全域视角判断详细规划用地结构、设施布局等是否合理。四是详细规划适应性评估。与最新发展规划、国土空间总体规划、各类专项规划进行对比，评价详细规划是否适应新的发展形势、符合“三区三线”等管控要求、落实规划设施等。五是详细规划编制技术评价。评价详细规划编制技术是否标准、编制成果等是否规范。六是详细规划管理效能评价。评价详细规划管理流程、人员组织、信息化水平等能否适应新时期详细规划管理要求。首次详细规划评估可在梳理详细规划编制与管理情况的基础上，形成一系列详细规划优化策略，明确各单元调整的必要程度，形成单元分类引导和修编计划，推进详细规划有序优化。同时，按单元输出评估结论，明确各单元优化重点，指引单元优化调整。

图3　详细规划评估技术路线图

3.2　推动详细规划全覆盖

详细规划未实现全域覆盖，主要有以下两个原因：一是规划要求与市场需求错位，影响开发建设进度，导致规划“编而不批”“编而不用”；二是以往控规未将城镇建设用地以外的区域纳入考量，部分地区详细规划编制方法仍待探究。

3.2.1　增强规划弹性，实现全域覆盖

通过分层分时的编制方法，将以往“一编到底”的详细规划拆分为“单元”“地块”两个层次，形成“单元—街区—地块”三级传导体系。通过单元层次详细规划编制，实现有弹性的详细规划全域覆盖，保障总体规划意图的传导，将指标分解至街区层次；街区层次作为控制下一层级底线与上限的稳定器，为地块层次的编制内容深化提供依据；地块层次则衔接市场需求按需编制，注重落实街区层次强制性管控指标，并与土地出让规划条件相衔接。见图4。

图4　分层编制示意图

3.2.2　开展特定地区详细规划创新研究，探索针对不同地区的管控方法

以往所有地区的控规基本采用同一种编制方式，控制内容及指标基本相同，忽视了空间对象的多样性 。在“多规合一”的国土空间规划体系下，适用于城市地区增量发展的管控方式难以指导存量地区、乡村地区、城乡交接地区等的发展，急需创新差异化的管控方式，推进详细规划全域覆盖。

(1)存量地区

在新增用地指标紧缩的背景下，存量地区成为城市提升产业功能、优化人居环境的主战场。以往对存量地区一般采用弱化现状的“蓝图式”控规方案或延续现状的“保底式”控规方案，但这两种方案无法适应存量发展时代的二次开发需求。为推动存量地区改造，部分地区通过零碎的城市更新用地，以“打补丁”的方式优化原控规，然而在市场资本的驱动下，这类城市更新往往造成容积率失控、公共服务设施缺乏等问题，继而影响城市品质。为提升详细规划对存量地区的管理效能，可借鉴上海编制重点地区附加图则的做法，通过引入附加图则，将城市更新中明确的内容转换为强制性管控内容、引导性管控内容、实施运营要求等规划管理部门可操作执行的管理语言，强化对存量地区的管控引导。

(2)乡村地区

以往村庄规划侧重村庄建设用地管控，对村域内非建设用地考虑不足，难以统筹指导村域各要素的保护与利用。为强化全域全要素管控，可以将村庄规划分为“村域—区块—地块”3个层次：在村域层次承接国土空间总体规划的发展与管控要求，保障乡村发展；在区块层次差异化管控各类要素，根据要素特征明确控制要求与指标；在地块层次深化建设指引。见图5。

图5　乡村地区详细规划编制体系

资料来源：根据《浙江省村庄规划编制技术要点(试行)》中的相关资料绘制。

(3)城乡交接地区

城乡交接地区指既有城镇开发边界内的城镇建设用地，又有城镇开发边界外的乡村建设与非建设用地的地区。城乡交接地区是乡村城镇化的前沿区域，其生产生活方式与城市、乡村地区大不相同，对其简单采用城市建设管控模式或乡村管控模式都不利于该地区的建设与发展。因此，通过梳理城镇单元详细规划和村庄规划的管控要点，结合城乡交接地区特征，可以构建“空间管控一张图”“图则管控两张图”的“1+2”分级分类管控体系(图6)。以“空间管控一张图”锚固规划底线，明确目标、规模、用途、底线、设施等刚性管控内容；“图则管控两张图”分为开发边界内图则、开发边界外图则，以开发边界内图则控制发展规模总量，将管控指标分解到具体地块，以开发边界外图则对建设用地、农用地、生态用地进行分类引导，提出针对性的管控要求。

图6　城乡交接地区详细规划编制体系

3.3　提升详细规划管理时效

以往控规的审批管理流程复杂、耗时较长，致使详细规划的管理和实施难以适应城市发展与市场变化的动态需求。在国家推进简政放权的大背景下，可通过理清各级政府的管理权限、适度优化管理程序提升详细规划的管理时效。

3.3.1　与空间治理事权匹配，划分管理权限

控规管理应该遵循“一级政府、一级事权”的原则，根据职责在本级事权范围内管理好本级事务，避免出现“多级空间规划管同一块地的同样一件事”的情况。可以进行分级、分区管理，使规划审批权与政府发展决策权相匹配，提升各级政府部门编制详细规划、运用详细规划的积极性，并形成合力。

从分级管理上看，为加强详细规划的全域统筹，可将单元层次的详细规划编制与审批权限上收至市级层面，其中编制权在市级主管部门、审批权在市人民政府；将地块层次的详细规划编制与审批权限下放至区级层面，其中编制权在区级主管部门、审批权在区人民政府。从分区管理上看，为在全市层面把控部分重点地区的开发建设，可上收重点地区地块层次详细规划的编制与审批权限，下放一般地块详细规划的编制与审批权限。

3.3.2　优化详细规划“修改”程序

以往控规不论面临哪种调整，仅有“修改”一条调整路径，并且整个调整流程耗时少则半年，多则一两年。为提高详细规划调整优化的效率，可根据“修改”程度将详细规划的“修改”细分为详细规划“修改”与局部调整两种情形。当“修改”需突破街区层次详细规划的强制性指标时，启动详细规划“修改”程序，按《中华人民共和国城乡规划法》规定的流程执行。当“修改”无需突破街区层次详细规划的强制性指标，且不违反国土空间规划底线和生态环境、历史文化遗产保护、城市安全等强制性要求的情况下，可采用局部调整程序，适当简化部分流程，缩短调整时长。见图7。

图7　详细规划分情形修改示意图

3.4　建设详细规划数字平台

国土空间总体规划与相关专项规划的批复，必然会给详细规划带来众多调整，对所有详细规划单元开展修编，无疑会对财力、人力造成巨大压力。因此，面向高效维护详细规划、保障实施时效的要求，应以“动态维护”为思路，通过建立“评估—调整—实施—评价”的循环反馈机制，在信息化平台支持下，及时响应上位变化带来的详细规划更新需求，以最小的行政成本保持详细规划的高时效性。 

详细规划“一张图”信息平台的发展会经历4个阶段：一是数据查阅平台阶段，该阶段以数据汇集与查阅功能为主，能实现成果质检与入库更新；二是编审管理平台阶段，该阶段侧重优化管理维护模块，实现成果辅助审查、规划分析评价与规划条件生成；三是全周期智能管控平台阶段，该阶段纳入了评估反馈功能，实现定期监测预警；四是实时监督主动预警平台阶段，该阶段需接入人口、建筑、设施等的动态城市运行监测数据，实现现状问题实时监测，主动反馈。

3.4.1　搭建近期可用的基础平台

遵循信息平台建设规律，在国土空间总体规划即将批复的过渡时期，应优先搭建基本覆盖、近期可用的静态“一张图”。通过建立统一的数据库建库标准，结合首次详细规划评估结论，将继续适用的详细规划单元纳入平台；对于需要落实总体规划、专项规划，涉及一批地区、一类地块微调的情形，可探索一套调整规则，实现“批量修正”；对于需要修编的单元，可明确修编计划，暂缓入库。

3.4.2　逐步完善平台功能

在基础信息查询平台建设的基础上，逐步完善四大模块(图8)：需求输入模块、审批管理模块、实施监督模块和评估预警模块，以支撑详细规划全流程闭环管理。需求输入模块支持输入现状问题、规划计划、重大项目、政策规则、调整申请等，并在空间上汇总分析，识别详细规划需要维护的单元或地块。审批管理模块支持输入维护需求，统筹制定具体维护计划。实施监督模块支持对项目进行全流程的跟踪维护，辅助审查比对。评估预警模块依据最新的详细规划，结合多部门的计划和安排，辅助项目生成。

图8　数字平台功能体系

3.5　完善详细规划标准体系

详细规划标准体系构建是促进详细规划编制管理规范化和科学化的重要手段，有助于从源头上推进详细规划改革、规范详细规划管理、提高详细规划编制质量、保障详细规划实施效果。

3.5.1　建立详细规划编管纲领框架

详细规划管理规定、技术导则、成果规范是明确地方详细规划编制、管理各项基本要求的纲领性文件。管理规定明确详细规划编制、审批、实施、修改、监督评估等各阶段的工作要点、操作流程、所需材料，规范详细规划管理全流程，尽可能地减少行政自由量裁权对详细规划管理的干扰。技术导则明确对详细规划编制体系、编制内容等的具体要求，为详细规划编制提供技术支撑。成果规范明确成果形式、数据入库标准要求等，可促进形成“全域一盘棋”的规划成果。

3.5.2　逐步完善通则文件

详细规划以“一事一例”的规划手段发挥管控作用，这导致详细规划的质量容易受到规划从业者技术水平和主观判断的影响。在日趋复杂的城市开发环境下，详细规划的合理性与权威性受到挑战。

通则是具有普遍约束性的规则文件，其以科学的指标体系为核心，针对一类要素、一类问题的技术方法以规则条文的形式呈现。通则作为详细规划的编制依据，可以从以下3个方面完善与优化，以增强其作用：一是通过压缩详细规划编制中的自由裁量权，提升详细规划科学性；二是通过普适性规定，处理复杂开发环境管控的问题，强化详细规划控制力；三是通过减少详细规划中的个案式规划、引用通则条文管控等方式，提升详细规划弹性，增强详细规划的稳定性。

结束语

本文通过解读国土空间规划背景下详细规划编管体系的优化需求，结合实践探索，提出详细规划编管体系优化的5大路径。其中，畅通“总—详”传导路径是新时期详细规划编制与管理的首要前提，推动详细规划全覆盖是详细规划管理维护的重要基础，提升详细规划管理时效是详细规划实施落地的重要保障，建立详细规划数字平台是详细规划“管用、好用”的重要支撑，完善详细规划标准体系是锚固优化思路的重要途径。本文更多地从理论架构层面展开探讨，提出的优化路径还待进一步深化研究。

    文章来源    

规划师杂志

作者 | 杨鸽 吴倩薇 张建荣

    编辑排版    

中规建业城市规划设计院  信息中心

 CONTACT US 

合作/投稿/转载请联系

xjxtd@126.com