规划问道传统规划与土地政策在应对新产业、新业态快速迭代时，常面临功能固化、审批流程冗长、配套滞后等现实制约，难以匹配企业全生命周期对空间的“软需求”。当前，一场从“土地供给”向“空间服务”的深刻变革正在发生。上海、大连、湘潭等地率先破题，以系统性制度创新，为产业升级打造灵活、高效、可持续的新型空间载体。
01
张江科学城作为科技创新“主力军”、产业升级“先锋队”、产业生态“试验田”，历经三十余年发展，已在生物医药、集成电路、人工智能等先导产业领域形成领先优势。这类新兴产业具有技术密集、资本密集、人才密集的特征，在发展过程中呈现“产学研深度融合”的趋势，对空间功能混合、用地动态调整的需求尤为迫切。
为突破传统工业、研发、仓储用地性质固化、功能转换流程繁琐、周期冗长的限制，张江创新推行“M0政策+功能混合”管理模式，允许企业根据研发、中试、量产等不同阶段需求，灵活配置空间功能。
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规划弹性叠加，精准匹配企业全生命周期需求
对于增量土地，改变“批量定型”的传统规划模式，在规划编制阶段即叠加M0属性，支持企业按需定制工业、研发、仓储等单一或混合功能，同步推进规划调整、土地供应、建设方案编制等工作，避免后期反复调整。对于存量土地，企业可根据发展阶段变化，通过建筑管理审批确定配建工业建筑面积，再通过签订补充出让合同、换发不动产权证书等方式完成功能调整，无需启动复杂的规划修改流程。
M0内涵：用地功能动态适配和弹性转换
图源：上海规划资源公众号
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配套跨地块统筹，提升产城融合适配度
创新实施相邻地块配套统筹机制，允许同一主体持有的相邻多个产业地块经认定后打破红线限制，集中配置员工宿舍、食堂、文体休闲、商业服务等设施，集中配建建筑面积不超过地块主导用途建筑量。通过跨地块统筹平衡生产生活配套设施布局，避免配套重复建设与利用不足问题，显著提升园区生活便利性与人才吸引力，推动产业空间与城市功能深度融合。
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优化审批流程，加速项目落地见效
依托详细规划实施深化程序，大幅压缩M0用地项目审批周期。在土地供应前，依据产业准入方案明确地块用途功能、混合比例、容积率等规划建设要求，完成规划建设条件入库。张江科学城内M0用地容积率不超过3.0（一般工业用地要求容积率在2.0以内）均适用该程序，无需另行报批规划调整，大幅缩短项目落地时间。
上海市浦东新区张江科学城建成实景图
图源：搜狐网
02
面对闲置近十年、历经十余次流拍的STX资产，大连长兴岛以盘活存量资产为契机，引入恒力重工布局高端海工装备制造，亟需高效要素保障与全周期服务支撑，推动“问题资产”向“产业高地”转型。
大连市通过创新“4+工作法”唤醒沉睡资产、以制度创新推行“摘牌即发证”加速项目落地、前瞻布局产业生态深化服务等举措，系统支撑千亿级海工装备集群崛起。
大连长兴岛海工装备产业集群建成实景图
图源：大连发布公众号
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“4+工作法”全周期攻坚
面对历史遗留问题与紧迫的建设时序，大连市自然资源局成立跨科室工作专班，创新实施“容缺+承诺”抢时间、“开源+节流”保空间、“包片+问诊”精服务、“审批+高速”提效能的“4+工作法”。区领导带队高频次现场办公，解决“断头路”贯通、征地动迁等卡点难题，推动项目150天内实现全面投产。
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制度化“摘牌即发证”“拿地即开工”
将一期实践经验固化为制度成果，出台《改进优化工业项目建设审批程序实施“摘牌即发证”“拿地即开工”试点工作方案》。组建“自然资源要素保障工作推进组”，实现“一门办理、一体并联”，建立“四个优化、六个统一、三个转变”审批机制，用地、用林、用海审批时限从5个多月压缩至2个多月。
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从“项目服务”转向“生态构建”
立足“产业生态建筑师”定位，推动要素保障从“服务单个项目”向“赋能产业集群”升级。深化“一门办理”“并联审批”机制，优化“三段式并联审批”流程；强化土地全生命周期管理，推进闲置土地整合与精准供应，实现从“项目等地”到“地等项目”的转变，为产业链上下游项目预留空间。
03
宏大真空作为真空镀膜行业领军企业，因空间受限面临产能与研发提升瓶颈，拓展空间需求迫切。与此同时，湘潭经开区一宗2018年9月完成立项的商业用地仅临时使用，长期闲置。
湘潭市以此为契机，通过存量用地腾挪整合、创新“MX混合用地+弹性年期+带方案出让”模式、提供全过程服务等举措，实现低效用地再开发与优质企业扩张的“双赢”。
宏大真空项目效果图
图源：湘潭市自然资源和规划局公众号
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存量腾挪+零星整合
结合宏大真空用地需求与园区存量土地闲置实际，整合紧邻该企业的湘潭九华综合保税区开发投资有限公司61亩闲置用地及周边12亩划拨用地，形成73亩国有建设用地整体供应。同时，在符合国土空间规划和用途管制要求的前提下，合理调整规划，完成用地性质由商业向工业的转换，实现低效资源的精准盘活与高效供给。
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MX混合用地+弹性年期出让
M0用地价格需按工业用地基准价的1.8倍修正，单独申请M0用地成本较高。为兼顾研发与生产需求，湘潭创新采用“MX混合用地”模式，土地按“M0（新型产业用地，20%）+M1（工业用地，80%）”混合配置，支持企业打造集研发、检测、设计、培训及生产于一体的现代化科研生产综合体。同时，采用弹性年期出让模式，将工业用地年限从50年调整为30年，显著降低拿地成本，助力企业节省前期投资2000万元。
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“事前-事中-事后”全链条服务体系
事前推行“带方案出让”模式，在地块出让前完成详细规划并纳入挂牌条件；事中落实“标准地+承诺制+代办制”，全程跟踪服务，推动实现“拿地即开工”；事后实行“双合同一协议”管理，建立土地全生命周期监管机制，明确产业类型、投资强度、亩均税收等关键指标，开展履约评估，确保土地高效利用。
04
广州在弹性供地、审批提速等方面已有良好基础，可借鉴上海、大连、湘潭等地实践进行系统深化，推动低效产业载体盘活迈向“精准适配、流程再造、生态赋能”新阶段。
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推动规划弹性制度化，建立片区普适规则
在重点产业片区推动弹性政策由项目试点转向片区通则，在相关片区详细规划中，预先明确功能混合比例上限（重点地区允许适当提高比例）、转换规则及简易程序，形成普适性管理工具，稳定市场预期、降低协商成本。
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深化审批流程再造，实现一体化办理
健全“重大产业项目审批绿色通道”，推动从个案处理向标准化、高效化审批体系转变。对符合区域产业发展导向的链主企业、重大项目，实施跨部门并联审批，全面推行“摘牌即发证”“交地即发证”。
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创新土地供应与管理，实现全周期精准配置
建立更精细的用地配置模型，依据产业类型、技术迭代速度及企业生命周期，匹配差异化用地功能组合与出让年限。同时，强化全生命周期协同监管，建立基于绩效的弹性续期机制，将用地绩效与研发投入、人才集聚、能耗产出等发展指标紧密挂钩，提升土地资源利用效率。
供稿｜城市更新所 · 城市更新研究中心
技术审核｜总工程师办公室
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