土地综合整治｜如何盘活低效用地，解码泉州的破题之道

2022年，泉州获批全国首个盘活利用低效用地试点，我院深度支撑泉州低效用地再开发试点工作全过程，通过牵头编制《泉州市城镇低效用地再开发专项规划》，构建“规划-政策–实施”一体化技术体系，在低效用地识别诊断、规划统筹及政策创新等环节提供关键技术支撑，为泉州试点提供了从顶层设计到落地实施的全流程解决方案。近期，《中国自然资源报》整版报道了福建省泉州市低效用地再开发的创新实践，向全国推介可复制、可推广的“泉州方案”及先进经验。

系统重构：从“零星破题”到“全域治理”新格局

泉州市成立由市委、市政府主要负责同志任组长的“双组长”领导小组，构建“市级统筹、部门协同、县区主责”的纵向贯通、横向联动工作体系，有效破解跨层级、跨领域协调难题，确保政策意图直达基层、高效执行。建立“每周一调度、定期专题协商、季度分析会商”的常态化调度机制，实现问题即时响应、决策高效落地。

以规划为纲，强化战略引领。将低效用地再开发深度融入国土空间总体规划，通过专项规划和详细规划逐层落实，确保每一片盘活空间精准锚定城市战略方向。

标准与政策并联，打造精准工具箱。创新制定城镇低效用地认定标准，分类明确产业园区、旧厂区、城中村等区域再开发路径，并配套出台41项城镇低效用地再开发政策文件，涵盖产权归集、容积率奖励、混合用地管理等关键环节，形成从识别、策划、实施到监管的全生命周期政策保障闭环。

平台与项目并联，提升推进效率。依托“一张图”数字化管理平台，升级构建低效用地再开发决策辅助系统，为规划统筹及项目决策提供“智慧大脑”。同时，通过引入高端智库支撑、建立市县联动调度机制、开展“比拼晾晒”活动，推动超1500个项目入库管理，逐级压实工作责任，形成“谋划一批、推进一批、见效一批”的滚动开发工作格局。

路径创新：“多路并进”探索盘活利用新模式

坚持因地制宜、分类施策，形成政府与市场协同发力、多种方式互补并进的盘活路径。

在涉及重大公共利益、需整体重塑城市功能的区域，泉州市采取政府主导的片区统筹模式，强调规划引领与公共优先，通过强有力的政府协调及资源整合，系统解决产权复杂、配套缺失等历史遗留问题，确保城市长远发展与市民福祉提升。

晋江市集成电路科学园产业社区采取“政府主导、龙头带动”模式推进再开发

图源：中国自然资源报

对于因企业经营不善形成的“停滞项目”或产权清晰但利用低效的用地，泉州市充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过司法拍卖、国企主导运营等市场化手段，实现产权快速流转及要素高效重组，实现盘活效率及经济效益最大化。

鲤城区科创中心项目探索“政府收储+出让给市场主体运营”路径盘活低效用地

图源：中国自然资源报

在需兼顾历史文化保护、复杂产权整合及长期运营品质的项目中，泉州市探索出政企协同的共赢模式。该模式核心在于明确政府及市场的权责边界，通过建立有效的利益共享及风险共担机制，吸引社会资本深度参与，实现公共利益与市场效益的平衡。

德化红旗坊·文旅产业园再开发中，政府负责征地、审批及监管，引入社会资本，共同成立项目公司，统一开展规划、建设及运营工作

图源：中国自然资源报

洛江区数字经济产业园（一期）项目探索“产权独立、规划统一、运营协同”模式，实现地块整合开发

图源：中国自然资源报

对于产权关系相对清晰、原土地权利人改造意愿较强的项目，泉州市依托创新政策工具箱，赋予产权人更多自主权，鼓励其通过自主改造、提容增效等方式提升土地利用效率，实现“谁投资、谁受益”，有效激发市场内生动力。

支撑体系：撬动“存量变革”的关键杠杆

构建多元化资金保障机制及全周期精细管理服务体系，为存量土地“新陈代谢”提供关键支撑杠杆，确保再开发工作的可持续与高质量。

创新“政企银”协同模式。泉州市与福建省农业发展银行达成2500亿元战略合作。其中，政府负责项目规划及政策支持，国企作为统贷统还及土地整理开发主体，金融机构则提供长期、大额、低息的信贷资金。

灵活运用土地储备、专项债等多元化资金渠道。专项债资金重点用于符合规划、收益预期明确的公益性基础设施项目，有效放大财政资金的杠杆效应。

积极引导社会资本参与。积极引导社会资本参与有稳定收益的产业园区和配套设施建设，形成“财政资金引导、金融资本放大、社会资本参与”的多元投入工作格局。

将全周期管理理念贯穿项目建设全过程，着力提升前期服务效率，强化后期监管闭环。

优化服务，提升效能。大力优化营商环境，推行“拿地即开工”、“交地即交证”等创新举措。通过提前介入、并联审批、容缺受理等机制，最大限度压缩项目报建时限。

强化监管，构建闭环。着力构建“防火墙”监管机制及多维综合效益评价体系，形成覆盖空间布局、经济效益、社会福祉、环境品质的“事前定标准、事中强监管、事后严评价”全周期管理闭环，确保土地资源在更高维度上长效高效利用。

泉州市土地全周期管理闭环示意

图源：自绘

结 语

泉州市在低效用地再开发方面的实践探索，形成了可借鉴的治理经验，包括注重高位推动与规划引领，注重多路并进与多元共治，注重政策创新与金融赋能等。这些举措不仅有效促进泉州市高质量发展及国土空间格局优化，也为其他地区提供了有益启示，具有重要参考意义。