优化要素保障政策 服务重点项目落地——《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》权威解读

在新闻发布会上，自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦、国土空间规划局局长谢海霞、自然资源开发利用司司长孔维东、海域海岛管理司司长许国栋、国家林业和草原局森林资源管理司副司长张敏，就《通知》相关问题进行解读并答记者问。

今年是“十五五”开局之年。《通知》贯彻落实党中央、国务院决策部署，用更加科学合理的规划、更加高效协同的管理、更加适应经济社会发展规律的理念、更加务实有效的举措，完善自然资源要素保障政策，推动“十五五”重点项目快落地、早开工、早见效，更好支撑经济社会高质量发展，助力“十五五”开好局、起好步。

据刘彦介绍，自然资源部坚持问题导向，对去年以来国务院推动高质量发展综合督查、赴地方包片服务、地方自然资源主管部门座谈会等各渠道反映的相关问题和建议，进行了认真梳理分析。特别是在赴31个省份包片蹲点服务为地方解难题办实事的过程中，归纳共性问题，探索总结解决路径方法，把比较成熟的提炼上升为制度政策，从“解决一件事”到“办好一类事”，为地方解难题办实事。

《通知》共13条政策举措，重点从优化国土空间布局、提升自然资源要素配置效率、保障矿产资源开发利用所需、统筹存量增量促进内涵式发展、陆海统筹合理利用空间资源等方面进一步提升要素配置效率和服务效能，保障重点项目及时落地，支撑经济持续回升向好。刘彦分析说，《通知》有三个特点：一是突出了国土空间规划的统筹协调作用，二是突出了内涵式高质量发展，三是突出了自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

建立国土空间规划动态维护机制

为服务支撑“十五五”高质量发展，自然资源部在规划实施监测评估基础上，建立国土空间规划动态维护机制。谢海霞结合《通知》内容介绍，这总体上有三方面考虑：

一是落实国家发展战略，提升规划科学性。近年来陆续批准实施的各级国土空间规划，目标年是2035年，横跨15年的实施周期。结合每五年国家发展规划的任务部署，动态优化国土空间规划，是遵循经济规律、城市发展规律的必然要求，有利于空间规划与发展规划同频共振、同题共答，也是主动适应经济社会发展变化的重大举措。

二是加强规划实施监测评估，优化国土空间布局。《通知》提出结合定期体检评估，对国土空间规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、管控边界、重点项目清单等内容。这能够更好地兼顾规划刚性与弹性，让自然资源要素配置更贴合实际，但有一个基本前提：确保耕地和永久基本农田“数量不减、质量提高、生态改善”，生态保护红线“面积稳定、功能提升、性质不改”，城镇开发边界节约集约、集中集聚，以及符合自然灾害防治、历史文化保护等管控要求。

三是发挥规划基础性作用，基于“一张图”探索建立健全国土空间规划许可制度。通过“一张图”强化总体规划对相关专项规划的指导约束作用，统筹交通、能源、水利、文物保护、矿产开发等各方面空间需求，在规划编制阶段就主动靠前服务、协同开展科学选址，消除空间矛盾冲突。特别是聚焦“十五五”规划部署的109项重大工程，健全部门协商机制，建立国土空间规划重点项目清单，加大要素保障力度。对于“一张图”上落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见，即可先行用地，不再办理用地预审和选址手续。

统筹存量与增量促进内涵式发展

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。孔维东介绍说，按照政府工作报告提出的“做优增量、盘活存量”要求，《通知》以统筹存量和增量建设用地，作为推动城市更新、内涵式发展的重要抓手，促进房地产高质量发展的重要举措，更好打造高品质人居环境，增进民生福祉。

一是以存量控增量。城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。统筹存量与增量综合供地，要精打细算用好每一寸土地，除能源、交通、水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积。通过存量和增量良好协同，推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

二是优化资源配置。土地要素配置既要算好市场效益账，也要算好国家发展账、民生福祉账，把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。一方面，既要增加能源、交通、水利等重点工程土地供给，也要保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地；另一方面，与群众生活息息相关的城中村改造、公共服务设施等民生项目，要加大新增建设用地支持力度。立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，《通知》明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发。这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。

三是更加适配市场需求。统筹好有为政府和有效市场的关系，坚持“以需定供”，主动对接市场需求。2025年，自然资源部积极配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元，主要用于收储存量闲置土地，适配高质量发展需求，更好打造“净地”“优地”。同时，充分调动多元主体的积极性，支持土地用途兼容和空间复合利用，优化规划调整及用途转换规则，有力支撑补齐公共服务设施短板，打造更加符合市场和群众需求的优质空间产品。

完善联动审批机制优化要素配置

自然资源部大力推动用地用海用林用草等自然资源要素的联动审批，努力实现要素配置“高效办成一件事”。据刘彦介绍，“十五五”规划纲要提出了109项重大工程项目，加上部门、地方各类规划中的类似项目，不少涉及新增空间需求。从项目建设方的角度，《通知》中主要是降成本、提效率、优服务的政策举措比较管用。

一是审批层级减少。下沉一级，压实省级责任，压减审批层级，简化中间环节，以往需要报部批的项目，省内就可以办。自然资源部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理，自然资源部依托“一张图”加强监管。分开办理，单独选址项目可分期申请用地，跨区域的线性基础设施例如高速公路、铁路，涉及很多市县，可以市县为单位分段申请用地、用林、用草，报批更加灵活。

二是审批效率提速。实行用地用林用草用海等联动审批，通过信息化手段改串联审批为并联审批。“一个窗口进”：以省为单位推动相关审批系统改造，实现系统全面联通、跨层级推送，减少报件重复录入、事项逐级审核等情况，让企业和群众少跑腿。“四个同步做”：同步勘测定界，同步现场查验（踏勘），同步公示公告，同步费用缴纳。“多论合一”：将用地用海用林用草用湿涉及的各类论证事项纳入规划选址综合论证，只论一次、只评一次，减负提速。

三是时间和经济成本降低。减少审批层级，提高审批效率，压环节、减材料，可为企业和群众节省时间成本。“多论合一”、取消土地征收成片开发方案等政策，直接降低用地费用成本。通过优化临时用地（林、草）政策，对国家和省级的重点能源、交通、水利等项目，允许同一项目不同施工标段接续使用同一临时用地。这既有效解决了重大项目施工周期长、与临时用地年限不匹配的问题，又减少了重新选址耗时，还降低了土地复垦的资金成本。

林草要素支持重点项目服务民生福祉

林草要素保障是自然资源要素保障的重要组成部分。张敏在发布会上介绍说，《通知》进一步优化完善了林草要素保障相关规定，更好支持“十五五”规划重点项目、更好服务民生福祉。

一是优化重点项目分段办理林草用地手续规定。《通知》进一步放宽和扩展了分段办理林草用地手续的要求，明确分段申请办理的单位由地市级放宽到市县级，并将分段办理适用范围扩展为各类线性基础设施建设项目。这将进一步推动节约成本、提升要素保障效率。

二是完善线性基础设施无害化穿越自然保护区规定。《通知》充分衔接新修订实施的自然保护区条例相关规定，明确在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。这将有效破解以往自然保护区管理中保护与发展的困境和难题，从而实现保护与发展和谐共赢，人与自然和谐共生。

三是健全用地用海用林用草用湿联动审批机制。《通知》推动省域内采用统一平台，开展用地用海用林用草用湿联动审批，确保报批地类的唯一性。同时，积极回应地方诉求，简化环节、优化流程、省时提效，明确对用地报批启动后涉及占用林地、草地及自然保护地批文到期的，无需重新办理。

四是完善惠民生、促发展政策。《通知》明确发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与林业草原直服设施统筹建设，促进林地草地复合利用。

陆海统筹合理利用空间资源

海域海岛是海洋强国建设的重要载体和支撑沿海地区高质量发展的重要战略空间。许国栋介绍说，《通知》提出要陆海统筹合理利用空间资源，进一步明确了陆海衔接管理规则，并对游艇、海钓等海洋新兴产业发展提出了支持举措，助力沿海地区经济社会高质量发展。

一方面，统一陆海衔接管理。《通知》提出已成陆的“未批已填”区域按照土地进行管理，在办理用地手续的过程中，仍要依法对此前的违法违规用海行为查处到位，落实生态保护修复措施，并要符合相关产业准入政策。同时，《通知》从严守资源保护底线的角度，明确在海岸线向海一侧区域要严格管控围填海，除国家重大项目外全面禁止新增围填海。

另一方面，促进游艇、海钓产业发展。《通知》明确要保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，支持地方结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，为游艇、海钓活动规划出更多发展空间。为了让停靠游艇像停车一样方便，支持沿海地方探索建立游艇码头按泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度，做到“停得下、靠得稳”。

此外，《通知》全篇提到11处“一张图”，记者从新闻发布会获悉，自然资源部还在持续强化“一张图”应用，推动审批系统的互联互通，通过部、省、市、县四级共用“一张图”、一套数据、一套规则，在项目前期探索国土空间规划许可，在建设阶段深化“多审合一”“多证合一”，在项目建成后期推进“多测合一”“多验合一”，加强对建设项目从规划选址到竣工验收的全生命周期管理。

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源（海洋）主管部门、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、林业和草原局：

为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，现就有关事项通知如下。

　　一、加强规划引领和项目前期工作。各级自然资源（海洋）、林草主管部门要按照“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的要求，积极参与项目前期工作，会同有关部门建立会商机制，主动对接相关部门“十五五”重点项目空间需求，统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），依据国土空间规划协同开展科学选址，明确国土空间规划重点项目清单，提升自然资源要素配置效率。

　　二、探索建立健全国土空间规划许可制度。部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理；省级权限内的，可按照省级人民政府有关规定办理先行用地。支持与部实现“一张图”系统联网的省份，对纳入清单且在“一张图”上落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见（有效期3年），不再办理用地预审和选址手续。取得以上意见的，即可先行用地。上述项目涉及占用永久基本农田、生态保护红线的，报部备案。

　　三、建立规划动态维护机制。在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案经省级人民政府审核后报部备案；非国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案由省级人民政府审查核准后启用，涉及优化三条控制线的需将数据报部。除年度正向优化外，三条控制线调整的其他情形，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管理办法的规定加强日常管理。因地形差异、勘界定桩、产权界定等造成的三条控制线布局偏移，可及时报部在“一张图”更新。

　　四、完善联动审批机制。省级自然资源（海洋）、林草主管部门要推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审，指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告、费用缴纳（告知）等相关工作，开展一次规划选址综合论证。

　　用地报批以最新年度变更调查成果（包括林草湿荒监测成果）为参考，按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，保证空间唯一性。

　　用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求。非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。

　　五、健全与项目建设相适应的用地审批管理机制。单独选址建设项目可根据施工等需要，分期申请用地。线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。已批准用地的建设项目，因初步设计变更等情形需要调整用地范围的，调入的地块依法报批，调出的地块交由原用地主体使用。

　　六、改进征地工作。在维护被征地农民合法权益的前提下，支持县级以上地方人民政府按照“一张图”确定的项目用地范围，并联开展征地前期工作。

　　在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

　　七、完善耕地占补平衡机制。坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地原则，补充耕地资源严重不足地区的建设项目，在本区域内难以落实占补平衡的，可在省域内调剂补充，不得弄虚作假。水库（河流）水面淹没区涉及占用耕地的，属于农用地内部结构调整，纳入耕地总量动态平衡管控。对战略性矿产和地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产的矿业权，可与永久基本农田重叠设置。

　　八、合理保障重点项目临时用地（林、草）。对纳入国家和省级重点项目清单的交通、能源、水利等基础设施建设项目，所使用的已批准临时用地（林、草），在复垦（植被恢复）期满前，经省级行业主管部门和自然资源（林草）主管部门同意，不同施工标段可接续使用，累计不超过批准施工周期，但不得变相永久占用。临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。

　　九、完善矿业用地政策。勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时使用土地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过5年，累计不超过矿业权期限。矿业权续期的可相应申请临时使用土地接续使用。

　　对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。在乡村地区使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用，并依法实施征收。无法实施征收的，可按照国家统一部署要求使用农村集体经营性建设用地。

　　十、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。经地方人民政府依法批准但实际未使用的建设用地，可由原批准用地机关撤回用地批准文件，涉及的占补平衡指标仍然有效。对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。部定期监测执行情况。

     新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

　　十一、陆海统筹合理利用空间资源。海岸线向陆一侧、向海一侧已成陆区域，按照土地管理，其中已报部备案的“未批已填”区域，在涉及的违法违规用海查处到位、生态保护修复措施落实到位后，按产业准入要求合理利用。海岸线向海一侧未完全成陆区域，按照海域管理，其中涉及已登记集体土地所有权以及土地使用权、承包经营权等用益物权的区域，原则上维持现状，充分保障权利人合法权益，但不得新增围填海。

　　支持相关省市结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，不得违规新增围填海。游艇、海钓配套设施使用无居民海岛的，合并编制开发利用方案和论证报告。支持探索建立游艇码头泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度。

　　十二、合理利用保护地整合优化成果。省级人民政府上报的自然保护地整合优化成果，可作为国家和省级重点项目自然资源要素配置的依据。在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。红树林分布区未被认定为“红树林地”的，可按当前地类管理。

     十三、支持设施农业和生态产业发展。在耕地上构建农业生产设施，不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理；不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施，可以占用一般耕地，按照农业设施建设用地认定，由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入“一张图”规范管理。

　　发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。

　　各级自然资源（海洋）、林草主管部门要依托“一张图”建立全生命周期管理体系，加强日常监测监管，完善预警机制，严格执法督察，严肃查处各类违法违规行为。

　　本通知自印发之日起施行。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）、《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）继续执行。部、局已发文件与本通知内容不符的，以本通知为准。

　　自然资源部

国家林业和草原局

　　2026年3月5日

  附录>>>  

国土空间规划年度正向优化是指在不突破规划确定的约束性目标任务、符合正向优化指标要求的前提下，结合农业、生态、城镇等功能布局和空间结构优化需要，对耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等主要管控边界，以及规划分区、中心城区用地用海规划布局、城市重要控制线具体用地布局等进行局部优化，对重点建设项目清单进行年度更新。其中，耕地和永久基本农田优化按照“数量不减、质量提高、生态改善”的要求，逐步提高永久基本农田中优质耕地比例，促进相对集中连片布局，保障国家粮食安全；生态保护红线优化按照“面积稳定、功能提升、性质不改”的要求，有序提升生态服务功能，保障国家生态安全；城镇开发边界优化以节约集约、集中集聚为原则，优化建设用地结构和功能。涉及突破规划约束性目标任务的，进行规划修改。国土空间规划正向优化不得突破自然灾害防治、蓄滞洪区管控、历史文化保护等安全底线。

国土空间规划许可条件是出具符合国土空间规划的许可意见的必备要件，主要包括：项目已纳入相应层级的国土空间总体规划；选址布局符合国土空间规划和“三区三线”等空间管控要求，比如涉及永久基本农田或生态保护红线的，符合有关规定，涉及自然保护地的，林草主管部门明确允许占用；用地规模和功能分区符合有关土地使用标准的规定；涉及占用耕地的，能够落实占补平衡要求。具体详见自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

海岸线向陆一侧、向海一侧已成陆区域按照土地管理是指对海岸线向陆一侧区域和海岸线向海一侧已成陆区域按照《土地管理法》及配套制度进行资源配置和监管执法。海岸线向陆一侧区域是指位于大陆海岸线和有居民海岛海岸线向陆一侧的所有区域。海岸线向海一侧已成陆区域是指位于海岸线向海一侧、已划定人工岛岸线且相关处理方案已报自然资源部备案的“未批已填”区域。海岸线向海一侧未完全成陆区域是指位于海岸线向海一侧、未划定人工岛岸线且相关处理方案已报自然资源部备案的“未批已填”区域，主要包括现状为线性或网格状堤坝、零星分布的未划定人工岛岸线“未批已填”区域等。

来源：i自然全媒体，自然资源部等.

原文始发于微信公众号（规划中国）：优化要素保障政策 服务重点项目落地——《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》权威解读