规划问道2015年8月29日-30日，由中国城市规划协会主办，中国城市规划协会规划设计专业委员会、长春市城市规划设计研究院承办的“2015年全国规划院长会”在长春市召开。本次会议以“新常态、新使命、新能力——新形势下规划院主动变革创新、转型发展的探索之路”为主题，来自住建部、全国各省市的规划设计单位领导与同仁会聚一堂，聆听住建部和协会领导对政策的解读和指导意见，同时也分享各地好的经验和做法，共谋行业发展，达成行业共识。
现将中国城市规划设计研究院李晓江院长的报告做概略性整理，以飨读者。感谢会议主办单位授权并提供资源支持！
精彩内容
1 服务政府、服务社会
2 主动作为，应对事业单位改革
3 结 语
一 服务政府、服务社会
1 中规院的职能与主要工作
四大职能：为部服务、科研与标准规范、规划设计、社会公益服务。
主要工作：
•参与国家战略相关研究
主要是住建部和部委这一层级的机构的安排、要求。
•承担部委重点任务
住建部大量的技术支撑性工作、政策研究性工作由我们作为部唯一直属的事业单位来承担。
•城乡规划、城市轨道标准管理和修订
中规院有三个标准管理机构，一是全国轨道交通标准化委员会秘书处；二是住建部城乡规划的标准规范秘书处；三是住建部轨道交通的标准规范秘书处。我们有三个标准规范的管理和参与编制的职责，这是非常重要的工作。
•重大科研项目
•重大规划项目
规划设计是中规院的实践基础和物质基础，是我们投入技术力量最大的业务。中规院这样一个已经超过千人的机构，一年总经济收入在10亿以上，但是来自财政的拨款不到1000万。只有通过规划设计维持队伍的运行，在市场中通过竞争不断提升自身的能力来应对市场，由此积累下来的经验和能力是我们完成其他几项职能的最重要的实践基础。
•救灾与扶贫援助
•行业社会公益服务
2 参与国家战略相关研究
在我国城镇化发展的各个阶段，中规院始终都把落实国家战略的技术服务作为首要职能，紧密围绕各个时期国家战略的中心工作，为制订政策、引导和调控我国城镇化健康发展提供有力的技术支撑，同时，给了我们很好的学习实践锻炼的机会。
•牵头编制“京津冀城乡（城镇体系）规划”；
住建部安排由中规院、北规院、天津院和河北省规划院四家联合编制“京津冀城镇体系规划”，这是国家京津冀协同规划中很重要的一项工作。由王凯副院长负责牵头，四个院集中办公，用了大半年时间基本完成。
•开展“一带一路”空间战略研究；
•开展“长江经济带”战略研究；
•落实中央对台战略，开展“福建跨越发展战略研究”；
这些工作的开展对我们受益也很大，开拓了视野，也给了我们一个更加系统、完整研究国家战略的平台。
•与国家发改委共同编制“成渝城市群规划”、“长三角城市群规划”。
在部规划司的组织下，与发改委共同编制“成渝城市群规划”、“长三角城市群规划”。上一轮城镇群规划编制基本是发改委、住建部各搞一套，两家不交圈，住建部和地方政府联合审批，实施效果不是很好，发改委的东西不落地。这次终于有了一个发改委、住建部联合编制的过程，我们感觉其实发改委对我们建设部门、规划行业的空间把握能力还是服气的。前天发改委找我们，希望我们帮助梳理“十三五”规划的一些涉及到空间的内容。
Eg.多层次参与京津冀协同发展工作
——承担“京津冀协同发展专家咨询委员会”相关工作。
我个人作为京津冀协同发展专家咨询委员会的专家，一年多以来一直在深度参与具体工作，我们有几个非常有力的技术支撑团队，让我们规划行业的代表在这个专家咨询委员会的工作当中发挥了重要作用。当时徐匡迪院士把前两个报告的任务交给了我，中规院当时准备了两个材料，一是“世界城市、首都城市发展经验借鉴”、二是“世界大都市地区交通与空间发展”，习总书记非常关注资料里国外首都在管控过程中所采取的政策手段等内容，我们掌握的信息对高层决策起到了积极的作用。
“京津冀地区若干问题、趋势与特征”等专题研究，其中若干重要研究成果和建议，受到多位中央领导的重视，被《京津冀协同发展规划纲要》采纳（图1），展示了规划行业把握重大的、综合性的、区域性的问题的能力。
图1 京津冀城镇体系规划
——参与北京城市总体规划，合作承担天津、石家庄城市总体规划，承担河北省空间发展战略研究。
我们确实有非常深刻的体会，为什么中央在这个时候把京津冀的协同发展问题上升为国家战略，而且花很大的力气在推进这样一个工作，在这个过程中，我们得到了全方位的锻炼，用我们的技术能力为中央和地方的决策提供有效的服务。
3 承担部委重点任务
2000—2013年承担的科研和标准规范项目累计达到434项，其中国家和相关部委委托的课题占72%，并主动开展前瞻性、基础性研究，在城乡统筹、区域协调、新农村建设、土地集约利用、生态环境保护、水资源、节能减排、防灾减灾、保障性住房等领域进行丰富的实践和理论创新。
•全面筹备中央城市工作会议
自2014年9月，根据住建部统一安排，中规院全面参与全国城市工作会的筹备工作。承担《1978年以来我国城市发展回顾与总结》（张兵总规划师主持）和《当前我国城市发展阶段判识和趋势展望》（杨保军副院长主持）两个核心专题的研究工作，参与了城市住房、城市基础设施、城市新区建设、城市人口、规划与建筑等专题的研究工作。2015年1月起，院内抽调精干力量，参与到城市工作会的各项会议准备工作，包括会议正式文件的起草，中央领导的讲话稿材料准备等工作。
•全面启动全国城镇体系规划
全国城镇体系规划已经全面启动，已纳入国务院工作计划中，是国务院督办的一项工作。希望大家一起参与进来，在住建部规划司的领导下一起来做，这对于全行业甚至国家的城镇化发展非常重要。因为上一轮编制完以后，没有经历过行政审批程序，就成为一个研究成果，但是这一轮全国城镇体系规划希望能够发挥重要作用。
•“城市开发边界划定”工作（住建部、国土部）
工作已经进入文件行政程序过程，国土资源部领导已签批。
•“多规合一”试点工作（住建部）
•“城市设计指导意见”前期准备（国务院、住建部）
朱子瑜副总规划师半年多一直在牵头做这项工作，目前文件已上报到住建部法规司。
•“城市设计管理办法”（住建部）
•“海绵城市”试点工作（住建部、水利部、财政部）
“海绵城市”、“管廊城市”的推进，一方面是提高城市的基础设施水平，另一方面，国务院把它上升为怎么来持续地实现投资带动、国家经济持续发展的重要举措。第一批的十几个试点城市，中规院和清规院承担了70%的前期研究。
•“1+5”全国性城市涉水专项规划（住建部、发改委、水利部）
•国家历史文化名城退出机制研究（住建部）
•历史古城保护改造与修复模式研究（住建部）
——全国性行业专项规划
•全国城镇住房发展规划（2016-2020）；
•全国“十三五”历史文化名城名镇名村保护设施建设规划；
•全国“十三五”农村人居环境改善规划；
•全国风景名胜区行业“十三五”发展规划；
•全国园林绿化行业“十三五”发展规划；
•全国城市生态体系保护建设规划；
•全国风景名胜区村镇规划研究；
•全国绿道网络规划等。
——省部合作重点工作
•海南省总体规划；
海南省总体规划是我国第一个省级政府的多规合一的尝试，中央深化改革领导小组已同意作为全国的试点，住建部和海南省政府已签订战略合作协议，是一项多部委共同参与的工作，规划初步成果于8月28日向十几个部委征求了意见。这些部委中唯一签订战略协议的是住建部，工作的领导小组是省长挂帅、建设厅牵头做具体工作，具体的技术工作由中规院来做，这是非常好的一次尝试省级层面的多规合一的机会。
从征求各部委意见的过程中，我们也意识到这个问题的复杂性。我认为“三规合一”有两个重要的基本条件：一是必须是本级政府的高度重视和直接组织，没有政府的组织是不可能的。另外，“多规合一”必须有强有力的数据平台，海南省测绘局提供了从万分之一到二十万分之一一套完整的数字化地图，加上我们的GIS、CAD系统，构建了一个非常重要的数据平台，在要求各个部门按照统一的地形图和技术参数落到系统当中后，把主要的国土、环境、林业规划合在一起，发现海南省多规合一矛盾图斑近百万个。海南省在推进全省总体规划、多规合一的同时也在推进市县的多规合一，同时启动，省政府从上往下做，市县政府从下往上做，构建真正的“多规合一”的系统，这是一个难得的实践机会。
•三亚市生态修复、城市修复等。
住建部和三亚市政府签订了一个城市“双修”的协议，我们的技术团队驻扎在现场为地方提供服务。从城市的生态修复、城市的功能、城市的基础设施到城市建筑风貌的修补，来开展以梳理、修补为主要特征（而不是大拆大建）的规划建设尝试，包括城市的拆违。
4 标准管理与修订
——国家标准
•《城市设计编制技术导则》；
•《城市总体规划编制审批办法》；
•《宜居城市评价标准》；
•《县市“多规合一”暨城乡总体规划编制导则》；
•《低碳、生态理念下城乡规划技术标准》；
•《城市水系统综合规划编制办法》；
•《轨道沿线地区规划设计导则》；
•《城市交通设计导则》；
•《全国特色景观旅游名镇名村建设指导意见和建设指南》；
•《村镇建设工程项目建设标准体系》等。
5 重大科研项目
•国家科技重大专项、国家科技支撑计划项目、工程院重大咨询项目、国家“863”项目、国家自然科学基金项目、住房和城乡建设部科技研究项目等300余项；
•31项科研成果获取部省级等科学技术奖；
•获部省级一等奖的项目10项，二等奖的项目12项，三等奖的9项；
•每年立项资助院内自主研究课题3-5项（表1）。
表1 中规院自2000年起科研项目及获奖情况统计
2012年，我们院的3个团队平行参加的中国工程院的《中国城镇化道路研究》，这个课题的研究报告最后直接向李克强总理做的汇报，很多研究成果上升到国家决策参考和技术支撑层面。
近期主要研究项目
6 重大规划项目
——省级层面规划
省域城镇体系规划或城镇化规划16个，城镇群规划14个。
——重要城市规划
完成直辖市或副省级城市的战略规划16个；
需国务院审批的城市的总体规划61个；
参与北京、上海、天津的总体规划修编（图2）。
图2 中规院承担的重大项目分布
近些年中规院在新疆、西藏、青海、甘肃等等地区——规划力量比较弱，但相对发展落后、问题比较多的地区，投入是比较大的。
7 抗震救灾与扶贫援助
•北川的灾后重建规划项目中积累了规划工作全过程服务的工作经验；积极参与玉树、舟曲、芦山等灾后重建工作；
•“院北川新县城规划工作前线指挥部”获得国家“汶川地震灾后恢复重建先进集体”荣誉称号；中华全国总工会授予中规院“全国五一劳动奖状”，授予规划所所长、我院玉树灾后重建工作现场主要负责人邓东“全国五一劳动奖章”；
•近10项援藏项目：西藏城镇体系、纳木措-念青唐古拉山风景名胜区规划、林芝总规、八廓街历史文化街区等。帮助尼木县编制完成西藏自治区第一个村庄规划；编制完成后，连续三年捐资帮扶吞达村建设；无偿承担西藏三个国家级风景区的申报工作，均申报成功；
•60余项援疆项目：新疆城镇体系、兵团城镇化发展规划、库尔勒总规、乌鲁木齐都市圈规划等；
•近40项援青项目：青海城镇体系、西宁战略、坎布拉国家公园规划、尖扎县规划、可可西里申报世界自然遗产等；
•开展大别山扶贫项目等。
Eg1.北川灾后重建成果的后续维护
北川重建之后，我们并没有放弃对它的支持。朱子瑜副总规划师带领团队在重建完成4年之后一直在持续地提供技术服务，包括挂职干部的派遣。
中规院提出的城镇规划设计“6个结合”的技术路线，保证了特定时期下规划设计的针对性和科学性，也为其他规划设计的技术完善提供了借鉴。在特殊任务要求下，创建的“一个漏斗和一个龙头”的规划设计服务城镇建设的“北川模式”，得到了从中央到地方的普遍认同，并被国务院和发改委、住建部等部门直接推荐到玉树等地灾后重建中去（图3）。
图3 北川新貌
在北川灾后重建的工作过程中积累了深厚的救灾扶贫、援助项目技术经验（图4），这种工作经验在中规院转化成了生产力，从去年年初开始，我们在贵安新区采取全程的、现场多专业服务的方式为新区建设提供系列的现场技术服务。
项目特色：全程参与的实施型规划项目
组织方式：全权负责新县城选址论证、灾后重建规划编制、组织和技术把关等规划设计相关工作
规划体系建构：一套完整的规划设计体系，规范与指导工程建设
规划实施保障：成立北川新县城规划工作前线指挥部，以技术协调一个“漏斗”，规划实施一个“龙头”的工作模式为决策提供技术支撑
国际交流与推广：2012年第48届国际城市与区域规划学会规划卓越奖（Awards for Excellence）
图4 北川灾后重建规划实施保障及规划体系建构
新城选址直接融入绵阳、江油和安县的一体化发展，更易获得区域共赢的机会。与此同时，中规院第一时间向中央和地方领导及山东援川指挥部汇报了新县城的初步方案，提出建设“灾后科学重建示范城镇”的设想、“和谐、宜居、繁荣和特色”的规划目标及“民生优先、节能减排和环境友好”的建设目标。
Eg2.玉树灾后重建：原址重建，提升、改善型重建
规划原则：安全第一；以人为本；生态优先，尊重自然；尊重传统；面向实施，近远结合、城乡统筹、突出重点。
组织方式：青海灾后重建现场指挥部成立以中规院为核心的“规划委员会技术组”，形成 “一个漏斗”的技术总负责机制，实现“一票否决”的技术审查机制。
规划体系：结古镇总体规划、总体城市设计、重建项目册同步进行（图5）。
图5 玉树灾后重建规划：控规技术路线
实施成效：结古镇灾后重建已基本完成，城市建成区面积达到12平方公里，近10万居民乔迁新居，城市空间结构和用地布局得到全面落实，城市活力初步显现。
全镇完成灾后重建项目175项，总建筑面积约420万平方米。33个住房片区，260万平方米住房建设全面完成；55公里市政道路全面通车；700余公里各类市政管线全面完工；保留震前树木2000余棵，新增绿化面积220公顷（图6）。
图6 结古镇规划图及建成新貌
Eg3.芦山灾后重建：县域统筹
项目特色：根据总书记提出的“以人为本、尊重自然、统筹兼顾、立足当前、着眼长远”的科学重建要求，探索一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的恢复重建新路子（图7）。
图7 芦山灾后重建规划主体内容及“三点一线”旅游发展策划
实施成效：截止8月21日，全县纳入总体规划实施项目380个，除7个国外贷款项目外，373个重建项目已完成投资109.8亿元，完成投资率88.6%；完工项目311个，完工率83.4%（图8）。
图8 龙门乡建成新貌
8 社会公益
中规院长期坚持承担社会与行业公益服务责任。挂靠我院的中国城市规划学会和十余个二级学术机构组织了大量学术活动和国际交流。主办了四份行业杂志（国际城市规划、城市交通、城市规划通讯、历史文化名城通讯）。创建并维护运营四个行业信息网站（中国城乡规划行业网、城市交通网、城市供水水质网等）。
二 主动作为，应对事业单位改革
1 改革的背景
——为事业单位改革做好充分的、有弹性的准备
•《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）；
•《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发[2011]37号）；
•《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》（中办发[2012]12号）。
——促进院的业务发展适应未来“市场决定”的服务需求
党的十八届三中全会提出“市场经济在资源配置中起决定性作用”，进一步明确了未来改革的总体方向。
——克服当前发展中可能预见的体制约束
这一轮事业单位分类改革带来了包括工资总额限制和人员编制在内的外部政策环境约束，必须在事业体制以外寻求发展的空间，避免因体制急剧变化带来的大规模人才流失。
2 基本原则
——坚持“一院两制”
在现有规划院“公益二类”的基本体制下，推进公司体制发展，抓住机会壮大自身，做强做优。
——坚守“三条底线”
中规院的优质品牌不能丢，综合院的技术优势不能丢，优秀的规划设计团队整体性不能丢。
——实现“四个有利于”
有利于人才队伍稳定，有利于规划事业发展，有利于院综合实力提升，有利于法人治理结构完善。
——“远近结合，进退灵活”
把握住院改革和发展的正确方向；在外部政策边界不很明晰的情况下，改革重点放在近期方案上；同时保留应对未来事业单位改革变化的灵活性。
3 目标与愿景
•目标：
研究版块——“中国特色新型智库”
立足政府服务，提升基础研究和政策咨询的影响力。
市场版块——“最具竞争力和国际影响力的规划机构”
立足市场服务，提升技术服务水平。
•愿景：
“国际化、创新型、权威性”的发展愿景
4 改革方案
图9 方案架构
5 内设机构调整历程
•2007年9月，成立上海分院；
•2009年10月，成立西部分院；
•2011年2月，深圳分院内部机构调整；
•2012年8月，成立城镇水务与工程研究分院；
•2013年3月，成立城市交通研究分院；
•2014年9月，成立中规院（北京）规划设计公司；
•2015年5月，成立风景园林和景观研究分院；
•2015年5月，成立城市设计研究分院；
•2015年6月，调整规划专业研究机构，形成1+7研究版块，分别为：规划研究中心，城市更新、区域规划、历史文化保护、城乡治理、绿色城市、村镇规划、住房与住区七个研究所；
•2015年6月，调整（北京）公司专业机构，设立了四个综合型规划所，一个城市设计所，一个建筑设计所，一个研究与公益服务机构。
6 研究版块的主要研究方向
7 综合公司的差异化发展道路
——职能定位
中规院规划设计市场服务的主体，将充分发挥企业机制优势，加强市场应对能力，拓展市场业务范围，扩大市场发展平台；同时适度参与为部服务、科研标准和社会公益工作，为中规院“最具竞争力和国际影响力的规划机构”建设目标奠定基础。
——经济与政策扶持
公司将按照现代企业制度，制定具有鲜明企业特色的经济管理制度和奖金分配制度，院对公司产值和收入原则上不设定上限。
院在初创期将给予公司最大限度的政策支持，激励公司的业务拓展和竞争力提升。
三 结语
•坚持发挥规划院的政府决策咨询职能，有为才能有位。
•适应新常态下的城市发展转型，坚持科学理性，坚持人文关怀，坚持多元价值认同。
•认识城镇化、现代化的客观规律，把握城市发展的历史趋势，开展前瞻性的理论研究与方法创新。
•拓宽业务领域，深化多专业协同，建设面向实施、多层次技术支持、现场服务的业务工作能力。
•坚持规划实践与理论研究相结合，坚持政府服务与市场服务相结合，建设具有强大生命力和耐受力的规划院。
注：根据会议视频和速记稿整理（点击“阅读原文”浏览演讲视频），未经作者本人审阅。
