「规划词典」如何进行“双评价“中的资源环境承载能力评价

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（1）2008年汶川地震发生后, 国家提出将“资源环境承载力评价”作为灾后恢复重建规划的基础和重建工作的前提。此后，资源环境承载力在后来的灾后恢复重建总体规划、专项规划和实施规划中都得到了应用, 而且被逐步被社会经济发展规划和国土空间规划所重视。

（2）2010年的国家“十一五” 规划纲要就明确提出“ 根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。

（3）国家“十二五” 规划纲要，提出“对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发, 对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发“等具体要求。

（4）2012年11月，党的“十八大”将生态文明建设被纳入统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容。作为推进生态文明建设的重要抓手，“资源环境承载能力评价”和“国土空间开发适宜性评价“（简称“双评价”）受到高度重视。

报告提出“ 要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则, 控制开发强度, 调整空间结构, 促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀, 给自然留下更多修复空间, 给农业留下更多良田, 给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”。

（5）2013年11月12日, 十八届三中全会更是将“ 建立资源环境承载能力监测预警机制, 对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”，作为中央深化改革的重要任务之一，列入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

（6）2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确指出，规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。

（7）2016年12月，国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》明确要求开展两个评价，编制空间规划，要基于国土本底条件和评价先定格局，各类空间规划跟着大的格局落定。

（8）2017年3月，国土资源部发布《自然生态空间用途管制办法（试行）》要求，在系统开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定城镇、农业、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，科学合理编制空间规划。

（9）2017年5月27日，环境保护部、发改委联合发布的《生态保护红线划定指南》更是明确了“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，按生态系统服务功能重要性、生态环境敏感性识别生态保护红线范围，并落实到国土空间，确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰。“的划定原则。

（10）2019年5月9日，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确我国国土空间规划体系的主要内容，并强化国土空间规划的基础作用。

由此可见，国家一系列战略决策，凸显对资源环境承载力评价工作之重视，以“双评价”为前提和基础，来编制国土空间规划已成为基本共识。

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（1）成果体系，要涵盖从开展数字工作底图到合成空间布局总图所有重要阶段成果内容，包括两个评价、“三区三线”划定、《空间规划》、“一张蓝图”、信息平台，以及在完成空间规划、合成一张图时进行的各项基础和技术专题研究、技术标准、法规机制建立等。

（2）市级“双评价”，既要衔接省（自治区）级“双评价”成果，又要支撑市县级国土空间规划的编制，承担承上启下的作用，是空间规划体系中政策传导的必要前提。

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（1）依据自然资源部《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》（2019年7月版《技术指南》），“双评价”应在充分搜集数据的基础上，串联递进地开展“资源环境要素单项评价–资源环境承载能力集成评价–国土空间开发适宜性评价”，并进行综合分析，为贯彻落实主体功能区战略、科学划定“三区三线”提供支撑。

（2）编制国土空间规划实现“多规合一”，技术路径已经从过去的关注差异协调，转为现在的强调空间管控，编制的技术路径为：

——整理统一数据、绘制数字工作底图；

——开展两个评价；

——构建空间规划底图（“三区三线”）；

——明确空间管控措施；

——落入各类空间图层；

——绘制空间布局总图。

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“双评价”的最终出口，要落实在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。

（1）进行单要素评价

单要素评价的适宜性分区、限制性分类，评价的重点要结合区域本底，确定评价指标体系和分级阈值。

关键参数可以是资源环境瓶颈因素, 也可以是社会经济因素, 需因地而异进行细化和调整。

（2）综合集成评价

在单要素评价结果的基础上，根据综合评价指数分别对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展资源环境承载能力集成评价，综合集成评价结果对应三类功能，对区域资源环境承载能力依次分级。

其中，生态保护等级高值区应具备生态功能重要性或生态系统敏感性；

承载能力高值区应具备良好的水土资源基础、生态环境本底和较低的自然灾害约束。

（3）制约发展因素

不同区域制约发展的关键因素, 参数的率定和阈值的界定，需要针对区域细化模型来确定。

（4）警示性分级

警示性分级的关键阈值，在于根据资源环境承载力评价结果, 划分不同的预警级别, 这需要参考国家或地方资源环境方面的政策, 并考量指标的连续性和突变性。

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（1）自然资源部组建前，国土、发改、测绘、海洋等部门先后开展了“多规合一试点”、“省级空间规划试点”等工作。

试点过程中，多部门有多个“双评价”技术规程出台，但分部门出台的技术规程存在服务部门、要素指标考虑片面、承载力与适宜性评价逻辑关系不清、可载与否的二元化识别对空间规划支撑不足等问题。

（2）资源环境承载力的认知未统一, 评价方法和结果存在差异。比如省级和市县级评价结果传导衔接问题，市县级的资源环境承载能力评价可直接使用省级的评价结果，那么数据精度、结果的空间尺度，都是否能满足市县级规划编制的需求？

（3）将资源环境要素与社会经济要素挂钩, 二者相互作用机理方面较为薄弱, 具体政策意义不清晰。

（4）综合考虑要素的流动性, 剥离社会经济活动对当地的压力方面少有关注。

（5）农业生产和城镇建设的适宜性往往高度重叠，适宜性评价结果如何有效指导后续“三区三线”划定。

（6）数据获取上的准确性、时效性存在不同程度的问题，数据处理也会影响“双评价”的权威性。

（7）阈值和参数 “一刀切”的模式影响了评价结果，应因地制宜细化调整。

（8）资源环境承载力多要素综合评价模型研究有待深化。

国土空间规划作为一项承担对各专项规划指导与约束作用的全新规划类型，掌握资源环境承载能力和国土空间开发的潜力，是进一步核定国土空间发展的底线极限。

建立资源环境要素间定量关系, 是资源环境承载力综合评价面临的最大的问题。