【2021世行报告】东亚创新“体检”？把脉开药有良方

创新政策需要回应明确的创新问题和市场失灵，这要求在公共管理、监控、分析上采取良好做法（good practice）。然而当政府缺乏能力来设计和实施完善的创新政策时，策略捕捉、政策低效或无效的风险就会上升——还有可能产生阻碍创新的政策“畸变”，所以这些国家应加大对良好做法的投资。在分析创新政策一致性之前，首先通过基于政策有效性评价对各个国家的政策组合进行评估，把握政策组合的基本特点及其存在的问题。在完成评估与一致性分析之后，最后回到政策的设计与实施，更好地回应政策与目标是否一致的问题。

首先，东亚发展中国家的创新政策趋于分散，资源分配与国家战略强调的目标缺乏一致性。印尼、菲律宾、越南的政策组合与强调扩大创新规模、提高生产率、促进就业的国家战略不协同。但支持创新的资源却高度集中在支持研究的项目上。这些国家的大多数公司离科技前沿很远，通过采用先进国家已有技术能最有效提高创新，但这点却未被重视。（图1）

其次，三个国家面向的创新公司和受益人差别很大。越南特别关注大公司和研发密集、技术密集公司；资源高度集中在规模大、较成熟阶段的公司。菲律宾和印尼的创新政策工具则更加均衡地对待不同类型和规模的公司，在中小微企业和激励潜在创新者创新方面用了相对更多的资源。

此外，三个国家也呈现出强烈的“反对服务业创新”的政策偏见。创新政策更偏重于制造业，忽视服务业的创新。但服务业创新已在制造技术创新与采用方面愈发重要。

图1 尽管印尼、菲律宾和越南有大量的创新政策工具，公共支出只集中在少数工具上

图源：世界银行基于国家政策有效性回顾的详细报告

注明：支出百分比指资源的直接(通过津贴补助或技术援助)或间接(通过放弃对公司、研究组织或企业家等受益人的税收)分配的情况。百分比不包括对公共研究机构和大学的直接投资。R&D=研发

分析创新政策一致性从内部一致性（避免重叠，确保政策工具的规模足以实现预期结果）和外部一致性（主要政策工具是否致力于解决主要创新问题和市场失灵，并缩小创新领域间的差距）两个维度进行;这能为校正现有政策和明确影响政策有效性的潜在风险提供信息。以下是得出的两个结论：

（1）政策工具的过于分散、分配给政策工具的资源规模太小，常导致难以形成有影响力的规模。总的来说，菲律宾的政策工具相对宏大，规模问题相对较少。可缺乏规模是三个国家政策工具普遍存在的问题。这些政策工具运行的规模在数值上很小，是否存在一个可行的最小规模？如果没有，这些小规模政策工具应该合并还是终止？

（2）区域的创新机构存在严重的政策工具重叠，这会加剧国家创新系统的低效率。在这三个国家中，至少与另一个工具具有相同范围的政策工具所占的份额不容忽视（表1）。

表1 在三个国家里，创新政策工具重叠的范围占比很大

来源：世界银行基于国家政策有效性回顾的详细报告

注明：范围被定义为政策工具的目标、支持机制和目标受益人的综合

政策设计和实施的质量对创新政策能否生效很关键。以下是基于评估结果的结论：

越南和菲律宾的创新政策在设计、实施、治理方面离公共管理前沿还很远。对两国大多数政策工具而言，最主要的设计缺陷是缺乏经济合理性，以及缺乏M&E机制和用以发展干预的逻辑框架。有关政府机构的协调也是欠缺的。这也说明了还有很大空间来改善政策设计和实施，这一点在实践中可以提升。（图2）

图2 菲律宾、越南的创新政策工具离设计、实施、治理的前沿很远

图源：世界银行基于国家政策有效性回顾的详细报告

注明：雷达图展示了各维度的均分(1~5)；样本包括了15个菲律宾政策工具和13个越南政策工具。M&E=监测与评估

总之这三个国家并没有很好地以培养公司创新能力、技术扩散与采用为导向。他们面临三大瓶颈：政策工具分散严重，许多缺乏最小可行规模；政策工具间不必要的重叠；资源分配不足以支持创新能力的培养与技术的扩散。

改善现状，首先要更好地明确创新政策的目标，接着建立更强大的协调机制，让政策工具更加集中，减少现有的重叠。其次，采用公共管理的良好做法很重要，让创新政策逐渐接近公共管理前沿；这需要更好地招募、训练人才的机制。

创新政策是由有关机构和系列部门实施的，要明确政策是否足以促进创新和技术扩散，就需了解这些机构是怎样运作的。同时，没有一种理想的机构适用于所有情况，本文所分析的国家和地区更不能照搬发达国家的创新机构模式。

印尼、马来西亚、泰国和越南的创新机构在政策制定和决策上多层共商，一些机构的指令重叠，造成干预的冗余和重叠。机构不致力于解决国家面临的关键创新挑战。专业的创新机构不仅干预指令明确，还应设计和实施能够对国家经济侧面和创新需求作出反应的政策工具。创新机构有多种可能模式，但仅有实施机构还不足以解决制度劣势与协同不足。尽管是专业的创新机构，也无法修复东亚发展中国家创新政策框架的内在缺陷。在协同方面，创新机构应为科技和人才资源带来更大的产业导向，条件允许时应引导公共研究。

本文第三部分将以公共研究机构(PROs)与大学研究中心(RCs)这两种主要的创新机构为案例，通过研究能力、技术转让、监测治理等方面的分析对比，评估该区域的创新机构。

过去十年里，该地区的研究投入近年来已增长。马来西亚、印尼、泰国的公共研究机构和高等教育机构的研究员数目增多，中国和韩国继续扩大公共与私营部门的研究者基数。收入和制度发展水平的差异导致研发强度（研发支出占总GDP的水平）的水平不同。（图3） 随着国家发展水平的提高，研发在私营部门里占的份额也相应提高，公共投资增长，拉动总体研发强度上升。中国、韩国、新加坡、马来西亚和泰国正处于此态势。

图3 研发支出按部门在东亚的分配，

反映了研发强度的差异与国家的收入水平和机构发展有关

图源：Cirera, Kuriakose, Zuniga 2021

注明：总研发支出数据是2017年的，或可获得的最新一年数据。OECD=经合发展组织

公共研究的资源投入上升，带来人才资源供应增长，显著促进了各国科研产出。（图4.1）

图4.1 科学支出走势，2008~18

但该地区的研究效率和质量相对高收入国家仍很低，这反映在科研出版物的引用影响指数H-index上。同时该地区仍以学习国外科研知识为主，而非缺乏影响力的国内资源。（图4.2）

图4.2  研究质量(H指数)与每条记录的平均引用，1996-2018

图源：SCImago Journal & Country Rank bibliometric indicators (https://www.scimagojr.com).

注明：4.1 科研产出通过各国每年同行评议出版物的数量来衡量

4.2 科研生产力通过各国作者每条记录被引用的均值（横轴）与H指数（纵轴）衡量。H指数衡量了有多少国内研究者的出版物至少被引用h次。例如，H指数为5时，每位科学家有五篇文章各被引用5次。因此，H指数是衡量国家科研人员出版高影响力论文的数量的重要手段。

同时，这三国的样本显示，RCs中46%的研发支出在应用研究上，43%在基础研究上；PROs里52%的研发支出在应用研究，34%在实验发展和试验研究。

在PROs中，最薄弱的自治领域有关制度政策和薪资设定，享有最大决策权的领域是日常运营管理和创收战略。RCs拥有更少的自治权，唯一拥有完全自主权的是研究目标的设定。有限的自治权会削弱国家研究机构的有效性。自治与“PROs & RCs及产业”间的合作联系强度是正相关的，即自治机构比不自治的机构呈现了更多的协作联系。应在保持自治权的同时，研究机构通过筹资机制和机构表现评价，来促进遵守国家战略。

数据显示，拥有更多私营部门资金的PROs从事更多的技术转让和合作项目，私营部门的研发资金能促进商业化。其中就有在高等教育机构流行的基于表现的协议（PAs），这很好地鼓励了更多技术从研究机构向产业转让。

在菲律宾、马来西亚、越南，机构需持续强化研究管理实践和监测&评估。在马来西亚和菲律宾的机构中，研究管理实践和表现评估(PE)系统的运营相对成熟；越南的实体(包括PROs和RCs)在大多数管理和良好治理实践明显落后。此外，出版物仍主导这三个国家的研究评价，技术转让未被评估要素充分考虑，这可能抑制研究人员从事技术转让的热情。

• PROs缺乏任务导向。马来西亚和菲律宾一半的PROs既没有技术转让活动的战略计划，也没有常设于产业的协商机制。PROs在部署战略和努力实现其任务导向仍然薄弱。

• 调查还衡量了PROs和RCs对商业化和技术转让活动的优先程度，发现这些机构参与最少的政策领域与创业和培育服务、商业服务支持计划和技术转让办公室(TTOs)有关(图6)。这一现象说明支持商业化和技术转让的服务很有限。为改善这种情况，马来西亚和菲律宾扩大了对技术转让活动的公共资金支持。菲律宾最近为初创企业和子公司制定了更强有力的政策议程，以促进研究的商业化和创业精神。

图6 调查显示技术转让活动最重要，且吸引了研究组织最多的参与

图源：Cirera, Kuriakose, Zuniga 2021

注明：本图呈现了公共研究组织(PROs)与大学研究中心(RCs)在特定领域是优先的，以及两种机构在这些特定领域参与政府项目的占比。综合样本包括马来西亚、菲律宾、越南的80个机构，覆盖了科学领域的公共研究组织和大学研究中心。TTOs=技术转让办公室

• 该地区缺乏支持技术向产业“最后一英里”转移的技术推广服务（TES），其代表了PROs任务的核心领域。可在东亚发展中国家，这仅被认为是中等重要的。甚至在一些国家的创新系统中，制造系统和产业升级的技术推广服务是缺失的。

• 国家缺乏明确的技术转让和知识产权共享战略。基于此，马来西亚和菲律宾制定了知识产权和技术转让法律，以促进PROs和公立大学的研究成果的管理和商业化。越南在国家层面缺乏明确的政策框架，而马来西亚和菲律宾的国家法律除了提供其他财政激励外，还为发明者提供股权参与权。

• 研究实体缺乏足够的技术转让服务。一方面，在70%或更多接受调查的RCs中，大多数技术转让服务是内部提供的，缺乏对外的技术转让。另一方面，在PROs中，只有大约一半的受访机构能够获得技术转让活动的资金，技术转让资金支持不足。

与产业、政府合作研究项目，RCs比PROs积极得多，甚至可以认为PROs和产业几乎没有联系。此外，机构在商业化活动与技术服务中的参与较弱。一方面PROs在技术服务和培训方面的参与度和强度明显高于RCs，表明学术界在与商界联合研究项目方面，缺乏共同兴趣，也存在困难。另一方面，技术商业化活动在PROs和RCs中都是缺失的。初创企业使用新技术的创业活动和子公司型合资企业在PROs和RCs里也处于边缘地位。

一个适当的政策框架应该承认研究人员的作用，并鼓励他们从事技术转让活动。有个人表现评估和能推动技术转让的职业激励，以及公众认可奖励、援助知识产权的保护和管理。基于技术转让，大学仍然普遍认为出版活动是科研表现的主要指标。大多数机构都有某种形式的财政激励措施，但调查表明，只有少数机构实施这些措施。

国家研究政策仍支持供应驱动的创新和技术模式。在几乎没有产业参与的条件下，研究机构对企业与社会的产出依然很弱。政府通过初创企业和许可，提出面向技术商业化的指令至今仍未产生太大影响。总之，首先要加强研究和教育系统的努力，其次要强化该地区许多大学和PROs的自治权，接着要提高监测和表现评估实践的使用，最后应大力鼓励研究人员从公共研究机构向私营部门企业转让技术。这样才能更好地通过有关机构促进技术转让和知识转移。

初审：李郇

审核：刘晔

终审：邓孺孺

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