存量发展时代全球城市副中心规划编制方法思考——基于上海市金桥城市副中心规划实践

存量发展时代全球城市中心区的持续更新或将成为常态，存量视角下公共中心的规划编制更趋于尊重产权现状，提前锁定开发机制；尊重人本需求，确保公共利益优先；尊重市场规律，复合高效利用土地；尊重多方协同，联动重大基础设施。本文基于上海市金桥城市副中心从概念方案至控详规划全过程参与的工作经验，总结提炼存量视角下城市副中心规划编制特有的内容构架，并提出：机制先行、分类引导；强控公利，预留弹性；轨交之上、高效复合；前置协调，总控机制等方面的思考。

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城市中心区的持续更新或将成为常态

1.1 国际趋势和中国实践

联合国第三次住房和城市可持续发展大会通过的《新城市议程》对全球的城市更新工作提出可持续的要求；加快培育城市副中心已成为当前全球城市空间格局演变的主导方向。在资源紧约束背景下，我国北京、上海、深圳近年来也进行了许多更新实践。基于国际发展趋势和中国实践，全球城市公共中心持续迭代更新，或将成为未来很长一段时间内的常态。

1.2 理论研究和政策探索

在理论研究方面，目前学界对于存量规划的研究主要关注城市更新发展阶段、制度和政策变革、基于制度经济学或租隙理论视角的存量更新顶层制度设计、规划编制体系等方面的研究，对于存量再开发的规划指引与实施机制等方面的实践性探讨较少。

在政策探索方面，上海、广州、深圳等城市结合各地情况，陆续出台了一系列相关政策和举措。城市更新是引领城市可持续发展的重要领域，国内规划界在对存量发展趋势达成一定共识的同时，也反映出从理论到政策不断摸索和试错的现实，需要在持续的规划实践中逐步完善。

1.3 城市中心区存量规划编制面临挑战

与增量规划中交易成本相对较低的设计过程不同，存量规划始终贯穿着多元主体的权责重构的协调过程，这对城市中心区常规的规划编制方法提出不小的挑战。

首先，空间设计方案受到土地产权和交易成本的制约。功能布局、城市形象等不再是衡量方案的主要标准，存量规划的空间方案设计与产权交易方式密不可分^①。

其次，公共要素布局缺乏整体层面的利益统筹。当前的存量更新实践大多为更新意愿明确且产权关系相对简单的局部地块，整体层面的更新规划尚在试点和探索中。

最后，还存在部门协同尚未形成长效机制、专业机构未能满足更新服务等难点，为规划编制过程增加了协调的时间及人员成本。

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存量视角下的公共中心规划导向

2.1  尊重产权现状，提前锁定开发机制

产权是存量规划的核心问题^②，基于制度经济学，理想的规划模型在现实环境中实施时，便应考虑交易成本。促使产权从低效率使用者向高效率使用者转换，从低效益功能向高效益功能转变，最终实现公共服务的不断提升^③。

国际城市更新的发展历程体现城市更新组织由政府主导向公私合作，再到多方合作的趋势。目前我国存量更新开发机制主要分为政府主导和市场主导两类。

总体而言，我国城市虽然希望引入多样更新主体，但除深圳等少数城市重视政府引导下的“市场运作”外，其他大部分城市对让渡权利仍然有所保留，开发的机制相对比较谨慎。例如，曾经放权给市场的广州目前强调要“政府主导，市场运作”，城市更新动力有所下降；上海虽推崇“政府—市场双向并举”，但在当前的实践中政府推进仍是根本动力^④。无论采取哪种开发机制都将对交易成本产生决定性影响。因此在规划编制前期就应尊重现状产权，前置开展开发机制研究。

2.2 尊重人本需求，确保公共利益优先

城市各级公共中心是多样化公共活动的空间载体，需从人的需求和感受出发，提升公共空间品质，集聚地区活力。同样在存量地区，由于公共设施和公共空间普遍不足，更要求通过更新规划优先落实公共利益，通过持续更新释放高品质的公共服务设施和宜人的开放空间。

然而在存量更新的过程中，政府不再完全掌控所有土地资源，难以统一配置公共服务设施。市场的逐利性往往导致增值收益较高的项目容易推进，而公益性项目却落地困难，如何维护公共利益？上海通过建立“公共要素清单”的方式，提前评估区域缺乏的公共要素。

因此，在公益优先的原则下，结合副中心的功能特征，规划编制应强调优先完善高等级公共服务设施布局，提升道路交通出行条件，完善慢行网络和开放空间体系。

2.3 尊重市场规律，复合高效利用土地

传统的级差地租理论认为区位条件较好、资本获利较高的城市中心区形成较高租金。在存量规划中加入时间维度的考量，租隙理论被广泛应用于解释全球不同治理环境下的城市更新现象。不可否认，经济驱动是持续更新得以推进的内生动力，因此需要尊重市场客观规律，充分挖掘土地潜在价值。

为了充分挖潜土地价值，全球城市核心区都趋向高密度发展和高强度轨交配置。从东京副中心的发展经验来看，在高密度的轨交网络的支撑下，副中心地区的毛容积率达到2.0以上，基本的开发规模在400万km²以上^⑤。与东京相比，上海副中心地区的空间集聚度和交通承载能力均有待提升。

因此，在副中心地区规划编制中，应考虑提高空间集聚度，鼓励高强度开发和空间复合利用，引导TOD导向紧凑开发，构建与高强度开发相匹配的交通承载条件。

2.4 尊重多方协同，联动重大基础设施

副中心地区的更新是一个规划土地与基础设施整体联动的系统工程。市政交通不是被动的配套，而将成为土地规划调整的约束门槛。基础设施的服务和承载能力是规划确定开发功能和总量的前提条件^⑥。

由于城市轨道交通、地下空间、市政设施的规划建设涉及规划资源局、发改委、建交委等多个部门和相关单位，各部门项目推进程序、考虑角度、成果深度也不尽相同；且由于设计专业机构的细分，地下空间一体化设计的精度，有赖于规划方案、市政工程方案、建筑概念方案的同步推敲。在信息不对等的情况下，方案设计可能陷入颠覆性的困境。

因此为了联动重大基础设施布局，带动地区整体更新提升，规划编制应聚焦副中心地区与轨道交通枢纽的整体开发。无论在部门协同方面，还是专业技术的协作方面，都亟需搭建合作平台，保持沟通渠道，提前预留空间。

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上海市金桥城市副中心规划编制概况

3.1 编制背景

“上海2035”在建设用地“负增长”的前提下，主城区规划新增金桥、张江、虹桥、川沙、吴淞、莘庄6大城市副中心，特别提出金桥在原有产业区基础上进行存量更新。作为上海市中心城新增的城市副中心，金桥历经30年产业区开发建设，在工业总产值位列全市首位的同时，也面临城市功能欠缺、“产强城弱”的问题。在存量用地占比达99%、增量空间十分有限的情况下，如何通过存量更新完善城市功能，带动区域整体产业升级，是全球城市中心区存量更新需要共同回答的核心议题，具备一定典型性。其规划设计工作始终从存量视角出发，将对产权、人本、市场和协同等方面融入规划设计的价值考量，在面向规划实施管理、面向精细化设计引导等方面开展了创新实践探索。

3.2 规划编制内容构架

从2017年启动研究到2021年核心区控规落地，金桥副中心规划历经区域评估、方案征集、结构规划和控详规划等多个阶段；在常规视角关注城市功能、产业升级、产城融合、城市活力、公交优先等的基础上，重点关注既有权属、公共利益、高效复合和重大设施等要点，分阶段形成副中心存量规划编制特有的内容构架。

金桥副中心分阶段规划编制内容构架

来源：笔者根据《金桥城市副中心地区城市设计国际方案征集》《金桥城市副中心重点地区城市设计深化及相关研究》《金桥副中心核心区控制性详细规划》等项目内容整理。

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金桥城市副中心规划实践应对

为了确保更新规划落地实施，金桥副中心规划编制始终秉持立足当下、整体引领的态度，出于对产权现状、人本需求、市场规律和多方协同等的尊重，探索更具可操作性的实践应对。

开发机制示意图

公共要素布局示意图

开发强度布局示意图

地下空间一体化示意图

金桥副中心存量规划设计示意图

4.1 应对产权：机制先行，分类引导

金桥副中心规划启动之初就先行开展土地资源梳理工作。基于土地权属、出让年限、更新意愿、产业门类、税收绩效、交通区位、建筑质量、开发强度、环境影响等指征，明确与副中心发展导向契合的保留土地，其余涉及产权变更和产生交易的地区由规划组织编制主体牵头协调引导，形成差异化开发机制。

金桥副中心分类引导开发机制

来源：笔者根据金桥副中心规划编制过程梳理。

4.2 应对人本：强控公利，预留弹性

金桥副中心规划启动之初就开展区域评估，结合地区现状和发展需求，形成区域发展宏观目标和公共要素清单，并结合各阶段城市设计工作，稳定空间景观构架。基于此，控详规划编制将公共服务设施、公共环境等主要公共要素作为强制性要素纳入控规法定图则，在规划实施阶段严格落实；同时考虑到存量用地实施方案的不确定性，在确保公共要素规模、系统衔接等刚性要求的前提下，发挥开发主体的积极性，对公共要素管控预留一定弹性，在项目实施阶段进一步优化。

主要公共要素的管控要求

来源：笔者根据金桥副中心规划编制过程梳理。

4.3 应对市场：轨交之上，高效复合

金桥开发区经过30年开发建设，由城市外围产业区转变为中心城区的重要组成部分。金桥副中心地区潜力地租不断提升，为存量用地的更新提供了内在推力。为了应对市场需求，副中心规划编制工作着重开展产业规划、轨道交通、城市设计和交通承载力等研究。

4.4 应对协同：前置协调，总控机制

为了确保公益民生和市政基础设施建设优先启动，集中塑造副中心城市形象，金桥副中心规划明确了“轨交之上，整体开发”的理念。然而与增量规划情形下轨交站点和周边地区立体空间一次成型的情况不同，存量更新中轨交及周边地区开发时序受到多重因素制约，规划编制中通过各部门前置协调，以及各专业团队协作，稳定关键系统要素预控要求。

✍ （1）发挥区级政府统筹协调作用。浦东新区根据“金色中环发展带”建设领导小组工作部署，建设指挥部下设规划土地、建设生态、产业功能等3个工作推进小组，全面负责各条线面上协调工作。

✍ （2）开展地下空间一体化设计。为加强部门之间统筹协作及各专项系统的有效衔接，开展地下空间一体化设计，提前论证地下空间交通组织、设计流量、横纵断面布设方案等工程阶段可行性，重点明确涉及轨道交通、地下道路、地下公共空间等关键系统的衔接要素及衔接要点。

重大基础设施协同要点

来源：笔者根据金桥副中心规划编制过程梳理。

✍ （3）建立团队协作的总控机制。采用总控团队与专业团队组成联合团队的方式推进工作。专业团队从综合交通、地下空间、城市设计、建筑设计等领域提供专业支撑。从概念设计到控详规划，总控团队全程参与，负责总体技术统筹和对外协调。

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结 语

金桥副中心的规划编制历时4年，是在上海市现行城市更新制度框架下的实践应用，是存量视角下副中心规划编制及实践应对中关于开发机制、公共要素、多方协同等方面的经验总结，以期为更新规划编制和城市更新机制优化提供借鉴和参考。

感谢上海市规划和自然资源局、浦东新区规划和自然资源局、上海金桥经济技术开发区管理委员会等在规划编制过程中的指导。感谢上海市浦东新区规划设计研究院助理工程师卜义洁、蔡萌，以及上海同济城市规划设计研究院有限公司、上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司、上海市城市规划设计研究院等专业团队与笔者共同完成规划成果编制。

注释：

①邹兵. 增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对.《城市规划学刊》，2015（5）：12-19。

②赵燕菁. 存量规划：理论与实践.《北京规划建设》，2014（4）：153-156。

③洪国城，邱爽，赵燕菁. 制度设计视角下的城市存量规划与管理.《上海城市规划》，2015（3）：16-19。

④唐燕，杨东. 城市更新制度建设：广州，深圳，上海三地比较.《城乡规划》，2018（4）：22-32。

⑤张灏. 特大城市副中心发展研究——东京经验及对上海的思考.《上海城市规划》，2018（4）：119-126。

⑥同①。

文章作者：马倩，上海市浦东新区规划设计研究院

文章来源：上海城市规划杂志