“千万工程”实施20年：浙江省乡村建设的发展历程及其政策供给

2022年，党的二十大报告提出全面推进乡村振兴，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。2023年，适逢浙江省“千万工程”实施20周年，上海分院以浙江省乡村建设的发展历程与政策供给为研究视角，为我国不同省市区开展乡村振兴与乡村建设工作提供相应的经验启示。

浙江省乡村建设的发展历程

及其政策供给

改革开放以来，浙江省的乡村建设经历了多个阶段。2003年6月，习近平同志依据扎实的基层调研，立足浙江省情农情和发展阶段特征，基于绿色发展与协调发展等规律性认识，作出了实施“千万工程”的战略决策。浙江作为“两山”理念诞生地和“千万工程”首创地，已经形成了大量乡村建设实践，从“千村示范、万村整治”工程到美丽乡村、未来乡村建设，逐步影响着全国其他省市区的乡村建设模式。浙江乡村建设历程也具有典型的阶段性特征（图1），逐步形成城乡融合发展的新格局。

图1  浙江省乡村建设发展历程演变

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

第一阶段为以家庭联产承包责任制为核心的乡村建设初期（1978-2002年），该时期以经济发展为核心，乡镇企业蓬勃发展，属于农业农村生产主义时期，浙江乡村建设主要呈现自发性、小规模特点。

第二阶段为城乡统筹背景下的“千村示范、万村整治”工程实施、美丽乡村建设时期（2003-2016年），该时期主要解决浙江乡村经济粗放式发展与乡村环境“脏、乱、差、散”问题，实施了农村基础环境整治、人居环境提升、乡村全面建设等系列工程，并逐步进入到美丽乡村建设阶段，属于农业农村发展的后生产主义时期。

第三阶段为乡村振兴背景下高标准深化“千万工程”、高水平建设新时代美丽乡村时期（2017年以来），该时期浙江以打造全国乡村振兴示范省和高质量建设共同富裕示范区为目标，全面深化千万工程，高水平建设美丽乡村，实施城乡风貌整治提升行动，“数字乡村”“未来乡村”“共富乡村”等乡村新社区成为新时代乡村建设的新方向，致力于打造整体大美、浙江气质的现代版“富春山居图”。该时期的乡村建设开始进入农业农村的多功能主义阶段。

浙江改革始于农村，农村改革发轫于农业改革。党的十一届三中全会以后，浙江农村推行了以家庭联产承包责任制为中心内容的一系列改革，进一步完善了农村基本经营制度。

1982年，浙江省委省政府召开了全省农村工作会议，标志着浙江全面推行家庭联产承包责任制，并由粮食生产迅速向经济特产、林业、渔业、开发性农业等领域大面积扩展。

1991年，中共浙江省委八届六次全会作出了“浙江省农村已进入商品经济全面发展、由温饱向小康迈进的新阶段”的重要判断，并正式提出了浙江省90年代实现小康、建设社会主义新农村的奋斗目标和具体要求。

1995-1998年浙江省委、省政府先后分三次命名54个县市区为小康县市区，命名17个村为“浙江省社会主义新农村建设示范村”。

该时期农村基础设施建设是配合当时城镇化快速发展的一种政策手段，乡村环境、基础设施的匹配程度远滞后于当时村镇经济发展需求，农村环境脏乱差等问题依然突出，全省对乡村规划建设工作的推进仍然是散点状，且缺乏科学性、系统性、连续性，农村地区作为经济社会生产空间的特征更为明显。

进入21世纪以来，浙江省以解放和发展生产力为出发点，以扩大和保障农民物质权益和民主权利为核心，坚持“多予、少取、放活”的战略方针，逐步推进乡村建设。

为更好地推进新时期的农村建设工作，探究符合浙江特色的乡村建设模式，在时任浙江省委书记习近平同志的领导下，2003年，浙江省委、省政府提出实施“千村示范，万村整治”的乡村建设工程。这一具有时代意义的高瞻远瞩战略决策，拉开了浙江省乡村建设的美丽蜕变序幕。

基于浙江省新农村建设历程，以及不同时期乡村建设政策文件及运作方式、整治措施与实践活动、乡村建设决策者重要观点，将该时期全省开展的“千村示范、万村整治”工程划分为乡村基础环境整治阶段（2003-2007年）、乡村人居环境提升阶段（2008-2010年）、美丽乡村建设阶段（2011-2016年）三个阶段。

（2003-2007年）

在乡村建设工程实施初期阶段，浙江省以解决农村环境污染问题为主要目标，通过村庄的分类整治、环境建设、部门协同、资金补助等策略措施，有力推进了浙江省新农村建设的启动发展（图2）。当时的浙江省委副书记周国富等人提出5年乡村建设的分类整治方案，根据不同的整治目标和整治内容，将实施整治的村庄划分为示范村和环境整治村。前者以提升物质、精神、政治文明为目标，实现农村新社区建设；后者以治理农村“脏、乱、散、差”为重点，旨在开展乡村环境整治。经过5年持续性建设，最终形成1000个示范村，10000个整治村，这就是“千村示范、万村整治”的最初由来。

图2  浙江省乡村基础整治阶段框架图

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

从当时浙江省各县市区的示范村和环境整治村数量变化来看（图3、图4），各地市对村庄整治建设的力度逐年上升，成效显著，特别是环境整治村因建设要求较低，基本达到省域范围内全覆盖。同时，该阶段还实施了农村环境整治建设。这是由于浙江省的块状经济比较发达，所产生的工业污染对于乡村环境影响巨大。为遏制传统工业化时期农村生态环境恶化的势头，浙江省也出台了许多政策，包括百万农户污水净化工程、“五整治一提高”工程、垃圾集中处理工程、”赤膊房“整治建设工程，为此缓解城市工业对农村环境造成的压力，进而提高乡村建设的环境面貌整洁度。

图3  2003-2006年浙江省乡村建设工程示范村建设数量

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

图4  2003-2006年浙江省乡村建设工程环境整治村建设数量

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

在乡村建设工程的实施过程中，浙江省委、省政府成立了乡村建设协调小组与办公室（图5）。由12个省级行政部门根据全省部署开展制定年度计划、研究政策措施等工作，且每个部门分别对应负责指导一个地级市的村庄整治，并组织开展各类主题实践活动，促进乡村建设全方位发展。省委宣传部在全省各个村庄建设文化礼堂；交通厅负责村庄道路工程的改善；建设厅负责各类乡村规划编制的推进等。正是得益于省委省政府的强有力领导，以及12行政机构部门的协调作用，并突出农民作为乡村建设的主体地位，才使得浙江乡村建设能够持续开展下去。

图5  浙江省乡村建设的领导协调小组职责分工

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

（2008-2010年）

在农村土地综合整治方面，为优化农村土地利用结构和布局，提升农村综合生产能力，该时期浙江省启动了农村土地综合整治工程，包括农村土地整理复垦、农村住房改造建设与中心村建设计划。

图6  浙江省乡村全面整治阶段框架图

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

开展上述乡村建设的整治工作，资金投入保障是必不可少的。所以，省、市、县（市、区）各级财政加大对村庄整治建设的投入力度，要求省、市、县（市、区）各级安排到一个待整治村的补助资金不少于22万元，一个已整治村的补助资金不少于10万元（图7）。同时，根据各地区经济发展水平和财力上的差距，浙江省进行了一、二、三类县的划分（图8），对其村庄整治建设项目实行有差别的以奖代补标准，在欠发达地区的补助额相对高一些，而在这些地区“脏乱差”整治的补助过程中，效果也比较显著。

图7  浙江省乡村建设的以奖代补措施

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

图8  浙江省乡村建设的县市分类

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

（2011-2016年）

这个时期的乡村建设以“四美三宜两园” （分别是指科学规划布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明身心美，宜居、宜业、宜游，农民幸福生活的家园、城市居民休闲旅游的乐园）美丽乡村的生态文明建设为主要目标，作内容是将所涉乡村建设划分为三大方面，即待整治村环境综合整治、中心村建设、历史文化村落保护与利用，并设立了美丽乡村建设专项资金补助，经济发达地区每个县市区高达5000万元，经济欠发达地区的县市区达2000万元（图9）。

图9  浙江省美丽乡村建设阶段框架图

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

根据各县市域村庄布局规划，该阶段的乡村建设将村庄类型划分为待整治村环境综合整治和中心村培育建设。各地市又将待整治村分为“整乡整镇整治项目”和“一般整治项目”，基于这两类项目开展待整治村的环境综合整治工作。同时，浙江省专项资金对待整治村环境综合整治的补助方式同样实行分类差别标准。从这段时期待整治村的数量变化趋势来看，初始阶段全省各地的一般整治项目建设力度，要高于整乡整镇整治项目，后期则逐步实现了整乡整镇整治项目的基本全覆盖（图10）。

图10  2008-2013年浙江省乡村建设工程待整治村建设数量

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

同时，浙江省将中心村的培育建设划分为一般中心村和重点示范中心村。自2010年起，浙江省各地市开始加强对重点示范中心村建设启动资金投入，其资金筹措总额来自于省、市、县、乡镇、村集体和农民个体的补助，在不同时期不同地区的投入力度有所差异，但浙西南偏远地区的投入力度明显偏大（图11）。其中，全省各县（市、区）对重点示范中心村建设的资金补助力度最大，市级政府对其投入力度较小，这与浙江省相对扁平化的省管县行政体制密切相关。

图11  2010-2012年浙江省各地市重点培育示范中心村项目建设计划的资金筹措

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

2010年以后，浙江省还实施了历史文化村落保护与利用工程，一方面浙江省相对完整的古建及古村落数量较多，另一方面省级财政投入的保护力度也相对较大，对各地的历史文化村落修缮及保护发挥了重要作用。

时任浙江省长李强同志提出了分级负责的策略，将历史文化村落分为历史文化村落保护利用重点村和一般村，分别由省、市负责引导建设，通过保护重点、兼顾一般的方式，有效地促进了历史文化村落的保护和利用。在资金补助方面，历史文化村落保护利用重点村和一般村有着不同的政策标准，其资金投入力度明显大于村庄整治工程，如一类市县的重点村资金补助高达700万元。

2016年浙江省委、省政府印发了《浙江省深化美丽乡村建设行动计划（2016-2020年）》，各地市的农办、财政局也相继出台了《美丽乡村建设升级版行动计划》，旨在深入践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，注重“产村人”融合，全面改善农村生态、人居及发展环境。

（2017-2021年）

2018年，浙江全省已创建美丽乡村先进县58个、示范县12个，打造美丽乡村风景线300多条，培育美丽乡村特色精品村近3000个。美丽乡村建设真正把全省农村作为一个大景区、大花园来谋划，全域提升农村人居环境质量，系统推进生态治理和修复，实现乡村整体美。

图12  浙江乡村建设的“五大行动”和“五万工程”

（来源：自绘）

经过近20年的不懈努力，浙江以“千村示范、万村整治”工程为引领的美丽乡村建设取得了显著成绩，浙江成为农业农村现代化进程最快、城乡区域差距最小的沿海发达地区省份之一，2021年被国家赋予高质量建设共同富裕示范区的重要历史使命。截止2021年底，浙江省已建成16802个新时代美丽乡村达标村、1835个特色精品村。

（2022年以来）

2022年，浙江省人民政府办公厅发布《关于开展未来乡村建设的指导意见》提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入实施乡村振兴战略，以党建为统领，建设“人本化、生态化、数字化”为价值导向的未来乡村，达到乡村主导产业兴旺发达、乡村主体风貌美丽宜居、乡风文化繁荣兴盛的总目标要求。同年，浙江省相继确定了378个未来乡村建设试点村，预计到2025年全省建设1000个以上未来乡村，这标志着未来乡村建设正式成为新时期乡村建设的重要抓手，全省各地开启各具特色的“未来乡村”探索实践，不断丰富浙江省乡村建设模式，逐步形成“千村引领、万村振兴、全域共富、城乡和美”新画卷。

党的二十大报告提出建设宜居宜业和美乡村，未来乡村作为建设宜居宜业和美乡村和实现城乡共同富裕的重要抓手，以人的更高层次更高水平的需求为中心，注重开展产业、治理、风貌、文化、邻里、健康、低碳、交通、智慧等九大场景建设，建设基础设施和公共服务完善的社区生活圈（图13）。

经验启示

始于21世纪初期的浙江省“千万工程”乡村建设历经二十年，逐步将“脏、乱、散、差”的传统乡村打造成为新时代美丽乡村，其措施有力，成效巨大，成为中国乡村建设的典范样板，引领了中国特色社会主义乡村振兴。基于上述对浙江省乡村建设发展历程的分析，可以将浙江省乡村建设的成功要点归纳为以下几个方面。

以生态文明为导向的“两山”理念在浙江实施“千万工程”初期提出，使得生态文明价值观被置于乡村建设的核心位置，并引领了近20年乡村建设工作，这样有助于深入挖掘乡村地区的生态、文化价值，并不断转化为生态经济功能，从而助力乡村经济发展，有利于乡村振兴战略的顺利推进。

不同时期重要领导决策者的积极引导，是“千万工程”实施20年和浙江乡村建设能够持续推进的关键环节（图16）。在实地的调研访谈中，县市区农业农村部门的负责人也较为认同这点，正是由于这些省级重要决策者能够始终如一地坚持继承，不仅有效协调各个职能部门将乡村建设作为工作重心，也改变了基层部门对乡村建设的价值观念，并影响了农民对乡村建设的看法，使得他们能够认同这种做法，并有力地支持乡村建设工作的开展（图17）。

图16  2003-2013年浙江省相关领导决策者关于乡村建设工程的重要讲话关键词

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

图17  浙江省乡村建设工程项目实施推动流程

（来源：武前波等，城市规划学刊，2017）

随着乡村人居环境的日益完善，新时代乡村建设应注重内外协调，转建设为经营以推动乡村韧性增强及可持续发展。在浙江省“千万工程”实施20年过程中，不少地区乡村构建了以村社为核心的自组织自治理的多中心权力网络，以推动乡村适应性治理持续提升，从而涌现出了不同乡村建设模式，有利于不同社会主体的介入，如安吉的“生态+文化”模式、义乌的众创乡村模式、余杭和临安的乡村运营模式、富阳和松阳的“建筑设计+传统文化”模式、德清和桐庐的数字乡村及农村电商模式等等。

特别鸣谢浙江工业大学城乡规划学教授武前波对本文的支持

供稿｜上海分院

技术审核｜总工程师办公室

编辑｜办公室