专家解读︱把握重点，突破难点，创新亮点——《省级国土空间规划编制技术规程》解读

《省级国土空间规划编制技术规程》（以下简称《规程》）已由市场监管总局（国家标准委）批准发布，将于2024年1月1日起实施。《规程》贯彻落实最新中央精神，衔接空间规划体系要求，借鉴各省“多规合一”经验的思路，突出了规划编制主体的战略目标导向，并对区域协调、空间格局等重点内容作出具体规定。笔者作为《规程》的主要起草人，从编制原则、主要特点等方面对规程内容进行解读。

省级空间规划编制技术方法的研究为《规程》编制奠定了基础，2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，开始了对国土空间规划编制思路、技术方法和工作经验的探索和积累。2018年机构改革后，为贯彻落实党中央、国务院关于推进生态文明建设，建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”的决策部署，组织40余家研究机构开展80余项重大专题研究，形成了包括资源环境承载力评价、国土空间开发适宜性评价、省市级国土空间规划编制等在内的一套完整的空间规划编制理论和技术方法，随着各省国土空间规划编制推进，相关理论方法得到了进一步验证和完善。

《规程》吸收了原主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间类规划的特点和实践经验，通过对原空间类规划优势的有机融合，形成“多规合一”的国土空间总体规划编制方法。《规程》以主体功能综合分区为框架，构建和优化国土空间开发保护格局，发挥主体功能分区促进区域协调发展的牵引作用；以规划指标与底线管控方法为抓手，落实三条控制线和土地节约集约利用管控要求，增强规划的可操作性；发挥规划在城镇体系、城镇规模、职能分工、人口和产业集聚等方面的引导作用，提升省域国土空间竞争力；以海洋功能分区为基础，实现海洋空间优化布局，促进陆海空间协同发展。

《规程》一方面坚持底线思维，强化安全发展的空间基础，另一方面着眼于落实国家发展规划和区域发展战略的空间蓝图。坚持底线思维不仅是对某一要素的保护，而是按照“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”要求，开展全域全要素视角下多类型资源要素的耦合分析，将耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线作为构建国土空间开发保护总体格局的基础，同时为自然灾害综合风险防控、能源和战略性矿产资源保障、历史文化遗产保护等其他安全发展空间提供支撑。

国土空间发展蓝图以国家发展规划和全国国土空间规划纲要确定的国土空间开发保护战略目标和重大任务为引领，在省域国土空间发展总体定位的指导下，协调人地关系，优化城镇体系，促进城乡融合，提升国土空间资源利用效率，彰显文化和自然特色。以高质量规划引领未来15年高质量发展，将为到2035年基本实现社会主义现代化夯实空间基础、创造发展条件，为“第二个百年”恢宏篇章开好局、起好步。

省级国土空间规划在“五级三类”的国土空间规划体系中起到承上启下、统筹协调的作用。其协调性体现在实现从全国国土空间规划纲要到市县级国土空间总体规划的纵向协调。《规程》围绕全国国土空间规划纲要提出的底线约束、绿色低碳、互联互通、集约集聚、系统治理5大基本策略，分别针对国家发展战略落实、安全底线、开放畅通、集约高效、陆海统筹、文化和自然资源保护、空间治理等方面的战略目标和任务进行了细化，提出市县级国土空间总体规划的传导要求，通过指标管控、分区分类、政策指引等方式，确保各级国土空间规划和全国国土空间发展目标相协调，保障空间战略落位和国家战略的分解落实。

省级国土空间规划的协调性还体现在推动国土空间总体规划与各类专项规划之间的横向协调和综合统筹。《规程》提出，省级国土空间规划指导约束省级相关专项规划编制，一方面保障相关专项规划的合理空间需求，对交通、水利、能源、防灾减灾、文化遗产和自然遗产保护利用等方面的空间矛盾冲突进行协调；另一方面，明确省级专项领域的空间布局原则，促进各类涉及空间利用的专项规划与国土空间规划进行衔接。

《规程》推动省级国土空间规划编制按照问题评估、目标任务确定、方案实施落地的逻辑展开，具体体现在问题导向、目标导向、实施导向三个维度。

一是加强基础研究以精准评估识别问题。强调通过“双评价”“双评估”等基础性工作识别空间问题和风险。通过“双评价”的综合性分析和单要素分析，研判空间布局和自然地理格局不相适应的类型和问题，支撑空间安全问题识别；通过“双评估”研判空间不够安全、过度开发、粗放利用、品质不优等问题，以及气候变化、人口变化等可能存在的风险挑战等，支撑空间效率和空间品质提升优化。同时，考虑到“水安全”对空间安排的重大影响，在专题研究中要求加强水平衡研究，作为格局优化的前置性问题。

二是推动战略研判以找准发展目标定位。从落实国家重大战略、落实省级党委政府发展战略出发，梳理相关重大战略对省域国土空间的具体要求，结合各省实际，明确省级国土空间的总体定位和主要目标。进一步细化实现目标的路径和策略，提出体现“空间”特征的行动战略和实现目标的具体举措。

三是完善体制机制以保障规划实施和高水平治理。加强自然资源调查监测、资源资产管理、自然资源有偿使用、国土空间用途管制、生态保护修复、省际空间协同等方面的规划实施保障及政策措施，通过信息平台建设，实施“一张图”管理，建立监测评估预警制度，为实施规划全周期管理提供基础依据。