重点地区规划系列之十二——败走乌托邦？还是重塑创新城？看看日本学者品评的筑波科学城

总体认知

为了推动日本“科技立国”战略，缓解东京城市功能高度集聚所产生的拥挤问题，1963年，日本内阁决定将国家级科研机构有计划的向筑波转移聚集，筑波科学城由此诞生。

筑波科学城选址于东京（秋叶原）东北约50公里处，脚下为关东平原，背靠筑波山，东部有日本第二大湖泊霞浦，自然环境优美。科学城由筑波研究学园起步，并分别于1987年、1988年和2002年与周边区域进行区划整理，范围逐步扩大。科学城规划区面积约27平方公里，外围开发区域面积约257平方公里，城市中心区面积约80公顷，南北长2.4公里，东西宽240—580米不等。

筑波科学城区位示意图

筑波科学城范围及城市中心区示意图

从1963年内阁批准建设计划起，筑波科学城分阶段完成了区划调整、土地整备、科研机构建设以及配套服务完善，尽管关键性节点众多，但其发展主要可分为三个阶段：

筑波快线（TX）及沿线地区示意图

面对全球气候变化和日本少子高龄、经济衰退的社会问题，日本明确了以科创发展作为应对方式，因此更加关注筑波科学城的建设。2010年，“新筑波市总体设计”提出了未来发展方向和实施计划，包括两个方面的目标：

2011年起，筑波科学城又设立了国际战略综合特区，是以新的产学研体系为核心的全球创新推进机构，最大限度利用科创集聚效应，促进科研成果的商业化和产业化。

筑波科学城发展建设大事记及人口变化情况表

日本学者的评价与反思

作为案例分析的“常客”，对筑波科学城失败教训的反思不胜枚举，但相似主观分析在高强度传播过程中容易使人知其然而不思所以然，我们不妨从日本学者的视角看看本土关于筑波科学城有怎样的品评。

筑波科学城按照分散型而非紧凑集中型城市进行规划，导致交通问题贯穿始终：机动车交通高度依赖，且随城市建设不断强化，交通成本持续增加。

城际交通问题：筑波快线尚未建设前，科学城去往东京需先乘汽车再转火车，由于车次运行频率低，交通耗时较长。1981年和1985年投入使用的高速公路，以及1987年开通的“筑波中心—东京站”的高速巴士，初步缓解了科学城与东京间的交通难点。而后，筑波快线开通成为扭转交通问题的关键，彼时一项交通满意度调查显示，居民交通不满意程度从2001年的46.7%下降至2006年的21.1%，小汽车使用比例也从1998年的68%下降到2008年的64%。到2010年，这里成为常磐道和圈央道两条高速公路的交汇点，交通区位得到强化，与东京都、埼玉等地之间以轨道交通出行为主，机动车分担率降至10%-30%，但与周边区域联系依然不畅。然而，轨道交通带来的新问题在于，通勤条件的改善使居住在筑波的居民更加方便的去往东京就业，对于人口外迁计划产生负面作用。

内部交通组织：由于高度依赖小汽车出行，停车需求日益增长，依据“共享停车使用政策”，城市中心区建设了多个大型立体停车场。筑波快线开通后，政策被叫停，但按照《筑波市建筑物停车设施附属条件》，新建建筑要求强制设置停车场。由于盈利问题，科学城内规划的公共交通系统长期未实现，市中心去往远处工业园区的公交频率仍然较低。

公务员宿舍住宅被废除：建设初期，为了安置政府机构工作人员及家属，政府优先建设了大规模低层低密度公务员宿舍住宅，建设标准高于普通日本住宅。但数十年后，这批住宅逐渐空置，其原因是随着城市交通条件逐步改善，许多家庭选择搬迁至其他区域的独立住宅或者公寓。同时，由于行政改革施行，许多国立科研机构和高等院校转变为独立行政法人，公务员数量大幅减少，政府于是宣布废除公务员宿舍住宅。独立行政法人获得自主建设权后，被政府严格限制的设计标准失效，有权调整用地性质。为了防止城市环境受到影响，政府对教育研究用地的建筑用途、最大建筑覆盖率、最大容积率、建筑限高、绿地规模提出了严格要求，然而停用的宿舍住宅原址和部分更新土地上还是建设了许多独立住宅区或高层公寓，地区绿化率显著下降，绿化带被分割，步行网络被破坏，街区封闭感和压迫感增加，引发居民纠纷问题。

市中心商业设施被闲置：筑波快线开通后，轨道站点地区成为科学城的副中心，大规模商业建设快速形成城市氛围，但对原筑波站所在的城市中心区形成了有力的竞争关系。与此同时，临近市县以及高速公路出入口附近的商业设施建设加剧了这种竞争局面。由于人口基数小，新兴商业设施一定程度上分流了客源，市中心商业区的既有商业和金融设施吸引力逐渐下降，建筑空置和土地闲置问题突出。

2005年以后，随着城市建设逐步完善，筑波又面临新的问题：如何负担科研设施以及城市基础设施高昂的更新维护费用。尽管为更新实验设备增加了国家补助金，但由于缺乏有效制度保障，无法像初期那样完全由政府主导完成维护更新工作，各独立行政法人面临巨大经费压力。同时，被视为范例的先进城市基础设施，例如人车分离交通体系、区域供热和制冷系统、真空吸尘系统以及地下综合管廊等日渐老化，其维护成本逐年提升，在缺乏国家支持情况下，地方政府面临重重困难。

筑波科学城初期建设侧重于城市硬件设施，但对于配套生活服务设施建设则相对滞后。70年代，科研人员及家属搬迁至科学城内生活，由于配套缺乏，居民被迫改变原有生活习惯，日常购物和就餐，甚至垃圾处理都十分不便。

1973年，筑波成立新城市开发公司，在次年推动几大购物中心和大型超市陆续开业，居民生活得到改善。随后，政府意识到市场作用的重要性，推动民间商业设施发展，在科学城内部陆续建设了高级百货商店，各类市民活动会馆和文化交流中心纷纷落成，城市生活氛围慢慢丰富起来。此后，政府进一步推行新政策，打破行政管理藩篱，与研究机构、大学、企业之间开展更多交流活动，私营企业也成长和活跃起来。 

2019年，筑波市针对公共服务相关的6个方面42个项目进行了问卷调查，医疗和养老机构满意度分别达到77.4%和80%；教育、文化和体育设施满意度均超过50%，曾经备受诟病的城市配套建设不足问题已经得到了较大改善。

筑波科学城建设的重要目的之一是疏解东京过度集聚的功能和人口，政府通过行政力量推动科研机构再集聚，并投入大量资金用于城市基础设施和环境建设，却忽略了产业对于吸引和留住人口的关键作用。尽管规划布局了产业园区，但政府对产业发展实际诉求和方向把脉并不精准，加之科学城基础研究为主的特点决定了其在技术转化和产业化环节效率低下，无法吸引市场主体与社会资本，园区产业发展迟滞。此外，在投融资体制上，由于风险投资体制缺位，科学城投入与产出比例一度达到3.3:1，有城无业问题突出。

针对这一问题，政府开始推动体制机制改革，国家机构实行独立行政法人制度：一方面，科研机构开始市场化，与技术转化和企业需求进行更加紧密的衔接，同时推动风险企业培育（目前已有328家），使创新生态体系得以完善；另一方面，积极引入社会力量共同参与科学城建设，协调发挥好政府和市场的作用，形成更好的经济社会效益。

虽然颇受争议，甚至被称作“科学乌托邦”，但筑波科学城的广泛影响力毋庸置疑，也为世界范围内的科学城建设提供了一种模式和难能可贵的探索。经过60年的发展，筑波科学城也已经从政府单一主导走向多元主体共同活化经营，其发展过程中产生的问题，也在随着城市发展策略的逐步调整日渐改善，尤其是筑波快线投入使用之后，交通条件有了实质性改善，产业发展逐步壮大，城市内在创新环境也在持续提升。筑波科学城扮演着以科研为核心的功能型新城和作为东京超大城市功能疏散承接地等多重角色，其历经的问题挑战和应对经验值得我们广泛思考与总结，而我们也至少应该得到这样一些启发：

感谢日本九州大学李鹤女士对本文提供的支持与帮助，文中部分观点参考自日本国土技术政策综合研究所河中俊、金子弘等专家完成的《筑波科学城现状与城市形成过程中的问题》，部分统计数据源自《令和元年（2019年）度筑波市市民满意度调查报告书（令和元年12月）》，部分图纸和数据源自日本国土交通省筑波学园都市相关网站

本内容由详细规划处（城市更新处）、北京市城市规划设计研究院·怀柔科学城控规项目组、国际规划情报研究专班提供