丁亩之争——新冠肺炎对国土空间规划的启示

王建武    自然资源部不动产登记中心  研究员

彭剑波    清华同衡规划设计研究院  城市发展策划研究所  所长

本文论述的丁，古称能服役的成年男子。《梁书·刘坦传》：下车简选堪事吏，分诣十郡，悉发人丁，运租米三十万斛，致之义师。《新唐书·食货志二》：租庸调之法，以人丁为本。本文论述的亩，来源于中国夏、商、周的井田制度所实施的井田模型，是中国市制土地面积单位。

我国古代的赋税制度,唐朝前期实行租庸调制,以人丁为本，普称丁税，一般对男丁征收。汉代的口赋和算赋按人头和年龄计征，带有丁税和代役的性质。宋代有征身丁钱或丁米。元太宗元年 (1229年)，对西域人征丁税，八年定科征之法，令诸路验民户成丁之数，每丁岁科粟1石，驱丁五升；新户丁驱各半之，老幼不与。丁税制度的最大弊端是“富者田连阡陌，竟少丁差，贫民地无立锥，反多徭役”。

清朝初年康熙帝为了鼓励垦荒，发展农业生产，于1712年（康熙51年）宣布“滋生人丁，永不加赋”，就以上一年（康熙50年）的人丁数（24621324人）为征人口税的数额，以后滋长人丁，不再加人口税。因为丁税数额固定了，到雍正帝时，就把丁税平均摊入田赋中统一征收，叫做“摊丁入亩”，征的税叫“地丁银”。从摊丁入亩政策之后，人丁税被彻底废除。这种税制因将丁银摊入田亩，废除了官僚豪绅的免税特权，无田的人民不再纳丁银，纳地丁银的人也不再服摇役，结束了长期以来对地、户、丁赋役制度的混乱现象，简化了税制，完成了对人、户、丁征税归人财产税的过程。“摊丁入亩”制度的实行，减轻了无地、少地农民的经济负担，促进了人口增长和经济快速发展。从乾隆六年（公元1740年）人口突破1亿，到乾隆五十七年（公元1790年）突破3亿，再到道光十四年（公元1834年）全国人口突破4亿，占世界人口超40%（1830年全世界人口为10亿），GDP占全世界三分之一强，奠定了中国人口大国和经济强国的基础。

这次新冠肺炎爆发于人口密集的武汉市区，然后蔓延到全国，但更多的是人口密度较大区域，按照人口密度区分的胡焕庸线来看，胡焕庸线以西占全国人口比例4%，但新冠肺炎确诊人数只有全国的0.4%，治愈率高达80%以上，死亡比例0.2%，几项指标均显著好于胡焕庸线以东地区。从全世界看，目前疫情严重的区域包括日本、韩国，都是人口高度密集地区，这种突发公共事件的现象让我们重新审视我们目前国土空间规划的一些基础性的问题。就是如何处理好人（丁）地（亩）之间协同发展的一些原则性问题，换句话说，是以空间为主还是以人口为主来规划分配我们的要素资源。

从一个城市来看，丁亩问题显得会更加清晰明了。选取北京市为例子，我们的很多规划按照空间均摊的制度也就是摊亩制度实施。比如交通规划，我们把北京的主要道路修建二、三、四、五、六环，解决了交通资源在空间上的相对平均分摊的原则。但居住用地的大量集中供给和居住人口的大规模集聚，和公共服务设施之间的矛盾仍然非常突出。例如，北京的天通苑、回龙观占北京市六环围起来面积的2.8%，却聚集了了北京城区超过10%的人口。空间规划上的单一设施的平均，并不能彻底解决居住分异现实情况下在人均获得感指标上的严重不均；相似的供给不平衡还包括教育、医疗资源。伴之而来的城市病就是天通苑、回龙观交通出行难、看病难、就学难。直接的表现形式是该区域房价较低，有钱人都想换房逃离该区域，如果不加以改善，投入更多的交通、教育和医疗资源，未来可能导致该区域逐步演变成类似国外的社会底层人群集聚区。

从一个国家来看，我们也存在丁亩问题。以交通为例，高铁和高速道路的空间平均分配也会带来类似效果，我们可以看到部分高铁和高速客流量严重不足。有限的资金摊大饼分配在全国各个区域在一开始具有一定合理性，但我们也要在人丁问题上考量有限的资金分配。

这次新冠肺炎蔓延明显暴露出我们在国土空间规划上的短板，城市人口密集区缺少缓冲地带，我们几个小区上万人共享一个超市，一个小区几千人共享一个散步场所，一个楼房几百人共享一个电梯，我们需要每天接触成百上千人才能满足我们的购物需求、出行需求，更不要说去医院看病和学生求学等相关需求。

我国按人头征税的丁税的基础是当时朝廷一方面为了保护疆土和抵御外敌入侵，按人头征稻谷，充作军费。后来随着财富增加，保护疆土和臣民的安全增加到保护生产资料及田地的财产安全，摊丁入亩制度应运而生。摊丁入亩结束了地、户、丁等赋役混乱的现象，完成了人头税并入财产税的过程，彻底废除了自西汉以来的人头税；由于征税的对象是土地，政府放松了对户籍的控制，增加了大量可以自由流动的劳动力，对活跃商品经济起来推动作用；无地少地的农民摆脱了丁役负担，不再被强制束缚在土地上，进一步松弛了农民对封建国家的人身依附关系，对当时的社会经济，特别是对产业的发展，起到了积极作用。

中国，粮食安全是国土安全的重要组成部分。田丁矛盾，苦乐不均，东中西部，自然资源差异很大，人地关系差异很大，而且西部地多人少，为人口的主要流出地；东部地少人多，为人口的主要流入地。

最近十年，丁亩分离，地亩荒芜现象凸显。新一轮的国土空间规划，需要有利于国计，便利于民生。各地田亩、人丁，差异很大，需要因地制宜，充分考虑地理分区、城市分级、社会分层等因素。其一，在全国和省域层面，国土空间规划，要重视分区管控，大开大合。其二，在省级层面，需要因城施策，大城市治理压力大，小城市发展压力大，国土空间规划编制要处理好管控、发展、治理的关系。其三，需要以人为本，充分考虑高中低收入人群的需求，精细化公共服务供给。其四，需要减少“火耗”，在五级国土空间规划编制，上下传导中，要防止变形，降低损耗。

我们需要改变重亩轻丁的陈旧观念，需要换个角度来审视国土空间规划，构建丁亩并重，以丁为主的规划思想和理念。

国土空间规划在考量资源配置空间均衡化同时，也要考虑按实有人口和规划人口在近远结合，精细化各种生产生活要素的人均配置。

一是在人口密度较高区域增加各种要素配置以丁为主，解决比较突出的交通、医疗和学校等资源配置人均不足的问题。包括构建大容量快速轨道公共交通系统，实现短时间内能把大量人口运达目的地。构建超大型医疗教育体系，同时通过科技进步来改变目前的资源错配。包括采用信息技术包括网上配送，网上医疗来提高服务能力和水平。

二是丁亩并重，去部分中心化聚集的功能达到疏解人口目的。包括城市中心聚集的优良的医疗教育资源，以及城市管理的政府审批职能进行区域化的分解。借鉴欧美的大学分布在各个小镇上，各个地方都有特色医疗资源。通过疏解优秀自然聚集来达到疏解人口的目的。同时，在新增规划中，杜绝人口高密度聚集导致。

三是创新低密度人口区域的规划资源配置方式。包括建立丁亩结合，地随人走的土地制度。一方面对人口流出区域，适当核减建设用地指标，同时鼓励人口规模流出突出区域的存量更新、乡村重组，在规划建立比原有区域更高标准的要素配置水平，达到吸引人口聚集的目的，提高人口密度实现人均社会成本降低的经济规模水平。