【专家笔谈】武洁 汪云：提高空间规划治理中的应急处置能力——武汉一线战“疫”的规划思考

前言：

     这是一篇来之不易的笔谈，它来自疫情的最前线，它来自“太难了”的武汉！自1月23日始，武汉市规划院就开始了紧急规划选址工作；2月7日开始方舱医院的选址工作；从2月10日开始，武汉全市机关企事业单位所有党员下沉帮扶社区，可以想见任务有多么重！作者团队一面下沉社区，一面继续方舱医院选址工作，同时为规划工作者们提供了“非常时刻”“非常实践”的理性思考！这是对实战的一次阶段性复盘，这是将在中国城市规划史上留印的特殊案例。它所引发的包括思想方法、工作方法、技术支撑等等在内的全面思考和工作推动必将对我国未来科学的城市发展产生影响。大战“复盘”，胜利可期，向战斗在一线的规划人致敬！

背景资料：

大疫当前，武汉市政府防疫指挥部紧急决策，为满足新型冠状病毒肺炎病患集中救治需要，将参照2003年北京小汤山非典医院模式，采用临时建筑的方式，抓紧选址建设新型冠状病毒肺炎集中救治医院。按此要求，武汉市规划研究院特紧急开展规划选址工作。

该项工作自武汉封城的第一天，也即1月23日（腊月二十九）正式开始，由武汉市规划研究院院长陈韦、副院长武洁挂帅，调集总体规划所、交通市政分院、数字中心等部门精兵强将，组成二十余人工作专班，开展临时性集中救治医院选址工作，先后提出四轮10余个选址点供指挥部决策参考。火神山医院（后命名）从1月23日明确选址点到建成投入使用，仅用了10天的时间；规模更大的雷神山医院，从1月24日晚确定选址点到2月8日交付使用，也仅用了不到半个月时间。

同时，自2月7日起，按照市指挥部要求，武汉市规划院又以规划一所团队为主，开展较大规模的全市“方舱”医院选址工作，一直到发稿时间，有关工作仍在继续。自2月初开始，全市各区多个“方舱医院”陆续建成投入使用，共将提供3万个床位。

提高空间规划治理中的应急处置能力

——武汉一线战“疫”的规划思考

武洁：教授级高级规划师，武汉市规划研究院 副院长

汪云：教授级高级工程师，武汉市规划研究院 总体规划所所长

身处新冠肺炎疫情中心的武汉，在这场疫情防控阻击战中，笔者参加了“武汉市新型冠状病毒肺炎临时医疗救治中心”（即火神山、雷神山医院）、方舱医院等紧急选址工作，为武汉战“疫”贡献一些规划人的绵薄之力。结合这些工作，也谈几点来自武汉一线战“疫”的体会和思考。

一、反思：规划能否提前做好所有准备？

疫情发生后，国内很多同行在表示慰问和支持的同时，也为武汉规划人提供了很多宝贵的意见建议。其中比较集中的就是要为应对公共卫生事件提前准备或规划“留白”问题。然而，没有一场战争是完全按照准备好的计划来打的，规划亦同样如此。

应对此次疫情，就武汉相关空间规划而言，并不能说完全准备不足。首先，医疗卫生设施规划方面，武汉市在2011年即由规划、卫生部门联合编制了专项规划并推进实施。截至2018年，武汉市每千常住人口床位数达到8.6床。其次，武汉规划部门一直比较重视规划应对紧急情况的“留白”问题。在2011年开始划定基本生态控制线时，即将全市75%空间纳入基本生态控制线管理，实施严格的项目准入制度，并特别提出允许准入有特殊建设要求的公共设施、应急抢险救灾项目。疫情爆发后，武汉规划部门立即响应，在远离人群、有预留基础设施条件的生态和留白空间中进行选址，在极短时间内提出了若干临时救治医院的选址点提交市政府决策，为战“疫”贡献了规划智慧。

但由于疫情的迅速发展，以及前期指挥决策方面的问题，武汉的医疗卫生设施系统还是很快发生崩溃，紧急建成的火神山、雷神山医院也无法做到一锤定音，目前还在不断新建方舱医院进行战“疫”支撑。因此，笔者直观感受到：空间规划并不可能提前做好所有的准备，而是必须要提高“应急处置能力”。

二、探讨：如何提高规划治理的应急处置能力？

传统空间规划大多数是回顾过去、展望未来，对当下问题的应急处置能力不足，特别在面对超强感染性的疫情，难免感叹“规划慢郎中能否应对疫情急惊风？”我们认为：当前国土空间规划治理体系改革，必须考虑应急状态的特殊治理。而如何提高规划“应急处置能力”，笔者结合武汉一线战疫观察，初步思考认为有五个方面应予以重视：

一是做好城市生命线系统的应急预案。从规划视角来看，武汉紧急封城之后出现的首要问题，实际上是城市交通系统的停摆，进而导致几乎所有公共服务设施系统无法正常运作，医护人员不得不在极度缺乏后勤保障的情况下直面疫情。因此，首先应做好交通、市政、基本公共服务等城市生命线系统的应急预案，特别是紧急状态下城市交通的分级管理和控制，在管制一般生活出行的同时，保障紧急出行的稳定高效。

二是提高即时信息的多渠道感知和分析能力。此次武汉疫情信息发布暴露了巨大的问题，很多规划同行认为需要重点加强大数据分析预警，但从武汉实际情况来看，传统的信息采集渠道也非常重要。因为信息时代依然存在大量 “脱网人群”，很多老年人使用老人手机，获取信息渠道停留在电视、广播和口头通知等，无法及时获知和反馈信息。面对“不漏一户、不落一人”的疫情排查要求，还得通过“信息技术+社会动员”的方式落实。因此，通过先进信息技术和公众参与机制完成信息集成，充分发挥大数据在时空信息动态监测、模拟分析特长，是实现科学决策的必要条件。

三是提高城市空间的模块化再利用弹性。方舱医院是本次武汉应对疫情的一个有效创新，为缓解医院救治压力发挥了重要作用。与方舱医院对应支撑的，还有移动厕所、基站、封闭环卫仓等配套设施系统。放置此类可移动公共/公用设施模块，需要提高城市空间的改造利用弹性，在规划选址和建筑设计之初，将应急改造条件作为设计要点之一。

四是强化社区设施补短板和即时互助备份。当前，社区已成为防控疫情的基本作战单元，暴露出很多的设施短板、人员配置等问题，必须重新研究面向健康城市的社区配置标准。另一方面，实际上单个社区面对疫情也是无法单独自持很久。因此，应开展社区设施的即时互助备份，特别是形成基本防护、生活物资保供系统的联合保障网，提高社区“韧性”。

五是加强应急规划的仿真模拟演练。此次疫情带来的一个重要启示就是：最高等级的应急演练应该全系统拉动，而不是一部分人“演戏”，另一部分人“看戏”。就规划而言，也非常有必要进行应急规划的仿真模拟演练，包括信息收集，指挥决策、应急行动、成效评估等各个方面，方能真正提高战时应急能力。

三、展望：空间规划应急处置的相关制度设计

除了空间规划应急处置的思路理念、技术方法之外，我们还建议就相关制度设计展开研究。例如紧急情况下，如何进行完成用地、建管等各类规划审批程序；如何协调推进安评、环评等相关部门联审等。此外，我们也在紧急开展“健康城市”的研究工作，同样需要考虑相关制度设计。

总而言之，疫情之下，空间规划的应急处置能力某种程度上也显现出一定的短板。在国土空间规划治理体系探索中，能否运用规划具有的时空思维、统筹能力和实操方法，解决突发性问题，进行应急性处置，将是未来空间规划治理不可或缺的一环。