携手抗“疫——世界各国面对突发公共卫生事件应急处理体系及启示

2020年春节的“新冠肺炎”疫情，严重影响着人们的生活、工作及身心健康。这场突发的公共卫生事件，对我国应急处理体系提出了严峻的挑战和考验，同时也暴露出我国应急处理中存在的问题：

——协调、管理、监测和预警系统的不完善；

——应急储备物资的缺乏；

——各部门职能界限不清等问题。

● WHO已将新冠病毒疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”

今天，我们给大家梳理一下其他国家对于公共卫生事件的处理体系，籍以能为我国突发公共卫生事件的应急处理提供参考和借鉴。

美国面对突发公共卫生事件应急处理模式 ▉

美国对突发公共卫生事件应急处置体系建设的探索较早，应急处置与危机管理能力全球领先，具有整体性、系统性的特征。

美国应急处置相关立法较早，形成了以联邦法律、总体命令以及政策指南为主体的应急处置制度体系，各州也有相应的制度规定。

1803年《国会法》是美国涉及应急管理最早的一部法律；

1950年《联邦民方法》为后来联邦政府对州政府应急管理的制约奠定基础；

1974年《灾害救济法》将应急管理权交至总统手中；

1976年《全国紧急状态法》详细规定紧急状况下总统拥有的紧急法定权力；

1988年《罗伯特·斯坦福灾难救济与紧急救助法》对灾害预防、救援等方面做出详细要求；

2002年《国土安全法》成立国土安全部；

2013年《关键基础设施安全与恢复能力》完善美国应急处置的法律制度体系。

美国突发公共卫生事件应对体系自上而下共分为三级；

——疾病预防与控制中心（CDC）隶属联邦：

——医院应急准备系统（HRSA）隶属州：

——城市医疗应急系统（MMRS）隶属地方。

● 美国突发公共卫生事件三级应对体系

CDC——美国疾病预防与控制中心：是整个突发公共卫生事件应对系统的核心和协调中心。以卫生防预为主，主要职能包括制定全国性的疾病控制和预防战略、公共卫生监测和预警、突发事件应对、资源整合、公共卫生领域管理者和工作人员的培养。下设国家环境卫生中心、国家传染病中心、反恐准备和应急反应协调办公室等14个部门。

HRSA——卫生资源和服务部：与CDC平行的部门，同属于美国卫生部，旨在为所有人提供卫生保健服务。HRSA主要通过提高医院、门诊中心和其他卫生保健合作部门的应急能力，来发展区域应对突发公共卫生事件的能力。由基本卫生保健署、妇幼保健署、HIV/AIDS服务署、培训署构成。此系统采取分区管理，全国共设10个区，区内以州为单位实现联动。

参与者包括：州和地方卫生部门、州级应急管理机构、州级农村卫生保健办公室、退伍军人卫生保健部门和军方医院、基本医疗保健协会等。

MMRS——城市应急医疗系统：是地方层次的应对突发公共卫生事件的运作系统，是以反应为主的系统。该系统通过地方的执法部门、消防部门、自然灾害处理部门、医院、公共卫生机构和其他“第一现场应对人员”之间的协作于互动，能在城市范围内管理突发公共卫生事件，并确保城市在一起公共卫生危机中最初48h内有效应对。

主要特征：具有完善的医疗反应系统，有详细的应对和操作计划，有专门的突发事件应急设备，有专门的医疗设备和药物储备，有高效的医疗运输和治疗能力。

● 美国应对突发公共卫生事件的应对体系

美国突发公共卫生事件子系统包括四大系统：

一是全国公共卫生信息联络系统，主要负责疾病的检测，检测内容包括住院病人的相关症状、药店药品销售情况、动物死亡情况等；

● 美国国家公共卫生信息联络系统

二是全国公共卫生实验室诊断系统，主要负责疾病的病因诊断；

● 美国国家实验室系统-多级实验室反应网络

三是现场流行病学调查系统，主要负责收集特定人群流行病学资料，用于研究疾病流行的规律特点及影响因素，为分析病因提供依据，进而制定预防和控制疾病的有效措施；

四是全国应急物品救援反应系统，主要负责保障突发事件后医疗器械、药品等救援物资的储备与迅速到位，可在12小时内为任何灾区提供至少50吨的救援物资。

美国突发公共卫生事件信息系统完善，涵盖BioSense监测系统，网络疾病监测系统（NEDSS），EPI-X安全通信系统，信息传播与沟通卫生警报网络系统（HNA）与突发事件应急响应系统（EOC）。

各信息系统间协调配合，根据突发公共卫生事件的信息管理制度的要求将其进行分级，并实施相应的处理措施。分级后的信息，分别由联邦政府与各州政府部门发布、传播和分享。同时各级卫生部门与媒体配合，快速发布疾病信息，以此确保信息的有效性、准确性、及时性和透明性。

美国突发公共卫生事件保障系统为物资保障、资金保障、社会心理保障与职业安全保障。以CDC负责的全国药品储备为核心，各地分布了12个专用药品存放场，每个存放场储存不少于84种药品，以此保障12h内可获得药品，以充分实现突发公共卫生事件的物资需求。同时，美国设有由国家精神卫生研究所承担的重大公共事件引起的精神疾病防治，且国家一律承担所有防治费用。

美国突发公共卫生事件应对体系中的跨部门协作。包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务和第一现场应对人员等在内的多维度、多领域的综合、联动、协作系统。除了CDC、州地方层面的应对行动外，许多机构也被纳入这一应对系统中。

美国突发公共卫生事件应对体系中的国际协作。为应对突发事件，CDC在紧急事件运作中心成立国际联合小组，包括医学专家、微生物学家、流行病学家和富有处理国际事件和传染疾病经验的公共卫生官员。与世界卫生组织保持密切的信息交流与协作，并提供技术支持和信息支持。

技术支持包括临床和环境监测等；信息支持包括关于生化病毒、实验方法、恐怖活动预警和应对的电话或网络咨询。

日本面对突发公共卫生事件应急处理模式 ▉

日本在长期抗灾救灾过程中，逐渐形成一套较健全的综合性应急管理的组织体系、机构体系、法律体系、信息化体系、保障体系、教育体系。为亚洲其他国家提供了参考。

日本面对突发公共卫生事件应急管理的组织体系为“国家——都道府县——市町村”三级模式。

国家首相作为体系的最高长官，分管中央防灾委员会、安全保障委员会和内阁官房。其中，中央防灾委员会处于核心地位，灾害发生后，主要负责防灾计划的实施、防灾事项的相关咨询、防灾专项调查、为地方防灾会议和综合防灾部提供指导等。

都道府县负责本地区居民的生命、财产安全，有权制定本地区具体防灾计划，并有义务协助其下辖的市町村开展防灾计划。

市町村是地方基层机构，主要负责本市町村居民的生命、财产安全，同时在不违背上级意见的总体原则下，享有制定本市町村防灾计划的权力，也有帮助其他市町村及都道府县的义务。

灾害对策本部，各级应对突发公共卫生事件而成立的临时指挥部，发挥着统筹规划、统领指挥的重要作用。

紧急灾害对策本部，最高级别的临时机构，只有发生显著异常、情节严重的大规模突发公共卫生事件时，经内阁会议决议通过后方可设立。

厚生劳动省是整个应急体系的协调运转中心，涉及国立医院、国立研究所、检疫所、地方卫生局、卫生实验所、保健所、县立医院、市町村医院等。

●  日本应对突发公共卫生事件的处理体系

1961年《灾害对策基本法》明确不同群体在抗灾救灾中的责任，2006年将与防灾有关的61个机构纳为全国性公共抗灾机构，并选出地方性公共抗灾机构；

1978年《大规模地震对策特别措施法》成为抗震法律的基础性文件；

1978年《大规模灾害时消防及自卫队相互协助的协议》架起消防机构、警察部门、国家自卫队和医疗机构之间的联系；

1998年《传染病预防与传染病患者的医疗法》加强对突发公共卫生事件的处置。

日本是世界上信息通信技术发展和应用最为发达的国家之一, 在突发公共事件应急信息化发展方面, 日本政府从基础设施抓起, 建立起覆盖全国, 功能完善、技术先进的防灾通讯网络。包括:

——以政府各职能部门为主, 由固定通讯线路 (包括影像传输线路) 、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的“中央防灾无线网”;

——以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”;

——以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”;

——以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。

此外, 还建立起各种专业类型的通讯网, 包括水防通讯网、紧急联络通讯网、警用通讯网、防卫用通讯网、海上保安用通讯网以及气象用通讯网等。

● 日本防灾通讯网络结构图

日本突发公共卫生事件应急保障体系由人员储备、资金保障和物资保障组成。

人员储备由专、兼职相结合的应急人员队伍构成，公民可自愿加入兼职队伍，后经专业培训，获得应急救援资质证，从而形成本地防灾重要力量。此规定也可缓解暂无突发应急事件的情况下，可能产生大量专职人员闲置问题。

资金保障指都区市町村政府每年均将当地前三年的普通税收均值的3‰作为灾害救助基金并逐年累积。

物资保障根据定期轮换制度，用于应急物资储备，以此保障突发公共卫生事件的应急处置。

日本突发公共卫生事件应急教育体系采取综合防灾演练、媒体宣传、模拟演练以及免费发放应急宣传手册等方式，全面向公众宣传各类防灾防疫知识和应对措施，不断加深公众对突发公共危机事件的意识，提高公众应对突发公共事件处置能力。并将“自救、互救、公救”理念贯穿始终。

英国面对突发公共卫生事件应急处理模式 ▉

英国突发公共卫生事件的组织体系中的战略层面由英国卫生部负责，下设健康保护机构，承担全国的公共卫生应急管理。执行层面主要由国民健康服务系统及其委托机构负责。

主要职能：系统整合以保障国民生命健康，减少传染病对国民健康的损害，降低生物病毒及化学危险物质威胁。

●  英国应对突发公共卫生事件的处理体系

英国突发公共卫生事件实行信息公开透明制度，利于公众尽快知晓，提高警觉。疫情发生期间，政府采取每天对疫情进行全国范围内的及时公开通报，快速公布病例数、发病的地区范围、治疗情况等重要基础信息。

英国政府通过对民众的健康教育、应急危机知识培训与演练等，重视培养公众的危机意识，提升公众应对危机防空的处置能力，提高民众的自救互救能力。英国每年在全国实施应急知识的教育、培训及现场演练，以备不时之需。

澳大利亚面对突发公共卫生事件应急处理模式 ▉

澳大利亚公共卫生应急反应组织体系由卫生部下属的人口与健康部门负责，由传染病、生物安全、疾病检测与流行病、传染病管理和公共卫生政策法规等职能部门组成。

管理体系分为三个层次，联邦政府、州和地方政府。

联邦政府主要紧急事物管理实体机构为联邦应急管理署EMA。该机构可对澳大利亚所有州的应急管理机构实施指导和支援。每个州都有自己的应急机构和计划。

● 澳大利亚应对突发公共卫生事件的处理体系

澳大利亚疾病检测网络包括公共卫生实验室网络、传染性疾病检测网、医院疾病检测网等网络实时监控，及时做出反应。

俄罗斯面对突发公共卫生事件应急处理模式 ▉

以总统为核心主体，以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢，以紧急事物部等部门为主力。

紧急事务部直接对总统负责，拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。该部门设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门。同时下设森林灭火机构委员会、抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、营救执照管理委员会等机构，建立国家危机情况管理中心，并在各地区中心设立分支机构。

● 俄罗斯应对突发公共卫生事件的处理体系

美、英、日三国面对突发公共卫生事件的处理经验 ▉

2003年的SARS病毒席卷全球，大量无辜群众被感染病毒。美国在SARS疫情刚有蔓延苗条时，CDC就立即启动了“危机行动中心”提供全天候服务，并做好人员和资源准备。在全国几个保密的战略地点储备着包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设备等急救用品，并且这些物品可在12小时内为全国任何受灾区一次提供50吨上述的物资。一些大都市医院可在疫情出现时立马转换为应急医院。

在英国，英国健康保护署随时监控着全球健康动态，遇到疫情，快速响应公共卫生紧急事件，及时处理。

由此可见，两国的应急反应都略早于预警时间，应急反应机构在突发事件中处于重要地位。

日本在遭受阪神大地震后，在全国建立了许多灾害据点医院及应急交通的灾害运输方案与储备体系。在防疫物流方面，制定了较完善的灾害运输替代方案、编制救灾物流作业流程手册等。

日本将救灾物资的配送分为三个阶段：

第一阶段由政府行政单位负责，军队协助交通管制。主要任务是救援物资的收集、存放和运输及维护紧急物品的运输。

第二阶段由政府委托物流公司进行专业配送、存储管理，物流公司选择具体车站等配送中心。

第三阶段由物流公司负责，根据救灾物资性质分送不同的仓库，并经交叉转运站分类后直送灾民点。

我国面对突发公共卫生事件应急处理 ▉

我国应急管理组织为四级体系：即“国家——省——市——县”。

国务院作为突发公共卫生事件应急工作的最高行政领导机构，也是法定决策机构。2018成立应急管理部，负责指导自然灾害、生产安全、公共卫生事件等应急救援工作，编制国家总体应急预案和规划。

国家卫生健康委及其他相关部门根据突发公共卫生事件的严重程度进行分级，决定是否成立国家突发公共卫生事件应急指挥部，协调突发公共卫生事件的应急处理工作，作为应急工作的最高行动指挥机构。

省、自治区、直辖市卫生健康部门在本级政府的领导下，成立省、自治区、直辖市应急指挥部，下设若干工作组，分别负责疫情防控、医疗救治、后勤保障、科研攻关、交通运输等职能。

市、县卫生健康部门在其政府领导下，成立市、县级应急指挥部，是应急工作的主要执行者，必须严格贯彻上级组织的指导性政策，拟定具体应急细则，负责本地突发事件的大部分处理工作。

● 中国应对突发公共卫生事件的处理体系

● 中国应对突发公共卫生事件的处理流程

2003年《突发公共卫生事件应急条例》正式将我国突发公共卫生事件的应急处置体系推向法制化；

 2006年《国家突发公共事件总体应急预案》指导各类突发事件应急处置的规范性文件；

2009年《关于加强基层应急队伍建设的意见》开始重视基层机构在突发事件中的作用；

2015年《全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）》明确医疗机构在应急处置中所处的地位级承担的应急工作；

2016年《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》对我国应急工作的规范化开展提供理论指导；

2017年《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》强调“源头治理、科学防备、政府领导、社区参与”等原则；

2019年《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》进一步提出应急治理体系建设的总体意见。

他国经验对我国突发公共卫生事件的启示▉

我国人口基数大、国土面积大，突发事件均由政府统一领导，难免会导致危机处理的滞后性。所以，还是应以“属地管理”为基本政策和原则，以地方作为应急处置的主导者，中央起综合指挥协调的作用。

可以借鉴美国的纵横一体化的综合管理体系，形成一个高效、协调且系统的整体。

——纵向上：国务院、国家卫健委统一部署地方相关工作，明确各级政府和职能部门在突发公共卫生事件上的职责。

——横向上：地方政府、卫生部门、疾控中心、医院等应做到互联互通，做到信息透明、畅通、及时共享。争取在第一时间采取措施，遏制传播扩散。

此外，长期以来我国急救医疗人才匮乏的现状未得到解决，应呼吁有条件高校，单独设置急救专业，满足对急救医学专业人才的需求。

从上述几个国家的应急处理模式来看，系统化、全方位、多层次的突发公共卫生事件应急法律体系和充足的人力、物力、财力支持，是应急处置体系发挥作用的重要保障。

国民危机教育在很大程度上决定了突发公共卫生事件的发生概率与发展进程，我国作为世界人口大国，更应该注意突发事件的社会宣传教育。

本次“新型”疫情，由于公众危机意识淡薄，导致病毒在人群中广泛传播。

我国应借鉴上述国家经验，重视对群众的危机教育：

——如设定“全国防灾日”等警示节日，通过防灾演练、免费发放应急安全手册、模拟灾害体验等多种形式开展社会宣传教育工作，杜绝防控宣传的“表面化、形式化”。

——借助媒体等网络资源使“应急宣传”日常化，让民众熟悉突发公共卫生事件的基本概念、常见类型及可能发生的高危因素，培养公众的危机意识和理性应对能力。

——将危机教育纳入中小学教育必修课程，从小培养危机意识，定期开展实用化应急演练。

上述几个国家经验表明，完善的传染病监测与预警系统是从源头治理突发公共卫生事件的前提条件。

目前，我国部分发达地区已建立了相对比较完善的突发公共卫生事件监测与预警系统，并组件了日常监测小组，收集疑似情报，利用信息录入与处理系统进行综合分析，科学预测突发事件的发生概率。但由于地区发展不均，多数地区并未建立监测与预警系统。

因此，我们应加大对公共卫生信息系统的建设力度。在疾病爆发与大规模流行前启动预警方案，各地根据实际情况与需求对疾病做出预警分级。

——社会心理的疏通与引导。突发公共卫生事件对公众造成的心理冲击是不可想象的，社会应急部门应积极化解不良心理影响，保持稳定有秩序的社会局面。

——突发公共卫生事件应对效果评价。在突发公共卫生事件初步调查及控制结束后，应组织专家对突发公共卫生事件的处理情况进行综合评估，包括事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取的措施、效果评价等。

历次公共卫生危机总结的经验教训，对于当前我们处理卫生与安全问题极为重要。

今天，应对武汉疫情所采取的措施，将来会在公共卫生课上传授给后人。

排版 / 小甄    校对 / 小林

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