头条 第39页

2020，继续努力。

习近平

本文来源：综合新华社、求是。文章为习近平总书记2019年10月31日在党的十九届四中全会第二次全体会议上讲话的主要部分。

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首都规划建设委员会25日在京召开第38次全体会议，传达学习习近平总书记在听取北京市规划和自然资源领域问题整改情况汇报时的重要讲话，审议通过《关于首都规划重大事项向党中央请示报告制度》，通报2018年度北京城市体检情况。中共中央政治局委员、首规委主任丁薛祥主持会议，中共中央政治局委员、首规委主任蔡奇出席。

日前，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整加强首都规划建设委员会组成人员的通知》。

本文来源：新华社

本文所讨论的梁思成、林徽因和陈占祥合著的评论文章，标题为《对于巴兰尼克夫先生所建议的“北京市将来发展计划的几个问题”》，是笔者在多次赴中央档案馆查档的过程中偶然发现的。原文为竖排的机打稿，共11页，首页署名为“梁思成、林徽因、陈占祥”（自右至左的顺序）。为便于讨论，以下以《梁林陈评论》代称。

这篇《梁林陈评论》档案，并非一份单独的卷宗，而是一份标题为《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》报告的“附件2”，而该报告“附件1”的题名则为《苏联的建设计划》。笔者在这次查档时，未能看到《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》及“附件1”的原文，但也并无大碍。就前者而言，它无疑正是“梁陈方案”报告（梁思成，等，1950a），在国家图书馆等机构可以查阅（图1），《梁思成全集》等也已完整刊载。“附件1”的内容也不难推测，《梁林陈评论》中曾提到：“关于苏联发展城市计划的资料，我们一向非常重视，『一九四四——四五年苏联的建设计划』已译出备供参考”（梁思成，等，1950b），“附件1”应该就是《一九四四——四五年苏联的建设计划》的译文或其内容摘要。

图1 《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》的封面及正文首页（国家图书馆藏本）

应该说，能够查阅到《梁林陈评论》一文并得以全文抄录，已属万幸。因为这份文件属于中共中央的档案，其“受文者”为毛泽东，查阅难度可想而知；而根据中央档案馆的查档规定，通常只允许摘抄，较少允许全文抄录，且所抄录文件须经过专门的审查程序方可提供；在有关人员对抄录档案进行审查时，还经常会作删剪处理。也正是意识到这份档案的独特价值，笔者在抄录的过程中还进行了专门的核校，保证了抄录内容的完整和准确。

查阅国内各类文献系统，包括相当权威的《梁思成文集》《梁思成全集》《林徽因全集》以及陈占祥的文集《建筑师不是描图机器——一个不该被遗忘的城市规划师陈占祥》等，均未收录《梁林陈评论》一文。根据笔者从事规划史研究的阅历，关于梁思成、林徽因、陈占祥以及北京建筑和城市规划史的相关研究中，也未曾提及过这篇文章。因而，《梁林陈评论》一文，极大可能是学术界的首次发现。

大家可能会关心：《梁林陈评论》一文是何种面貌？笔者查档所得只是一份手抄件而非复印件，无法展示其原貌。不过，在中央档案馆查档时，笔者曾经注意到，其排版格式与“梁陈方案”文本极为相像，由于《 梁林陈评论》是作为“梁陈方案”的附件所提出并同时上报，笔者推测这两份文件甚至很可能是由同一个打字员使用同一台打字机所编排。由此，笔者使用手抄件的文字内容，根据查档工作的记忆，参照《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》一文的排版格式（图1），编排了《梁林陈评论》一文的首页（根据记忆想象复原版，图2），以供参阅。

图2 梁思成、林徽因和陈占祥合著《对于巴兰尼克夫先生所建议的“北京市将来发展计划的几个问题”》手抄件首页（左）及根据查档记忆复原版式（右）

《梁林陈评论》全文共计8800 余字，主要内容是对苏联专家巴兰尼克夫的书面报告《北京市将来发展计画的问题》所作的评论。如果说“梁陈方案”是梁思成和陈占祥从正面论述自己的见解和主张的“立论”文章，那么《梁林陈评论》则具有对苏联专家的有关建议进行反驳的“驳论”性质。对此，《梁林陈评论》从赞同苏联专家巴兰尼克夫的要点，以及所持不同意见等两个方面，分两个部分进行了详细的阐述。

《梁林陈评论》中并未注明其成文时间，但也不难推断，应和“梁陈方案”一样同为1950 年2 月，因为《梁林陈评论》是“梁陈方案”的一份附件，应该是与之同时呈交的。

那么，《梁林陈评论》一文的发现，究竟有何学术意义呢？首先，这篇文章的发现，使梁思成、林徽因和陈占祥三人的学术成果增添一笔，因而具有一定的文献价值。由于梁思成、林徽因和陈占祥三人在中国建筑和规划界的重要地位与声誉，又增添了这一文献价值的分量。其次，《梁林陈评论》表明，在首都城市规划及行政中心区选址等有关问题上，林徽因也是参与讨论并有重要贡献的人员，在这篇评论文章中她的排名甚至在陈占祥之前。再者，透过这篇70年前的评论文章，可以了解和学习在当年的时代条件下，我们的前辈建筑师和规划师是如何来撰写学术评论类文章的。

《梁林陈评论》的受文者是毛泽东这一档案信息，向我们表明了一个重要史实：关于“梁陈方案”，梁思成曾经直接向共和国的最高领导者呈递过报告。这一史实之所以相当重要，因为在《梁思成全集》和《梁陈方案与北京》等重要文献中，收录有梁思成致周恩来的书信（1950 年4 月10 日），但却并没有给毛泽东的书信，而在1949 年11 月14 日座谈会上，苏联市政专家团团长阿布拉莫夫在发言中谈到，彭真曾向其转达过毛泽东的有关意见，由此，学术界一般认为，在“梁陈方案”这一问题上，由于涉及毛泽东的重要指示，梁思成不便于直接向其直陈意见，《梁林陈评论》则表明，实际情况并非如此。

另外，从笔者在中央档案馆查档的有关情况来判断，毛泽东极有可能曾经对梁思成呈报的“梁陈方案”做出过重要批示。因为根据中央档案馆查档的有关规定，“没有下文”（即没有上级批示或回文）的一些档案，通常是不提供查阅的，而笔者在查档时，中央档案馆则允许笔者全文抄录了《梁林陈评论》。另外，经中共中央批准编写、中央文献出版社出版的《彭真传》中的有关内容，也可对此有所佐证。这一重要史实表明，尽管“梁陈方案”相当敏感，甚至毛泽东已有重要指示，但梁思成依然向国家最高领导人报告和陈述了个人见解，这不能不说是梁思成巨大的勇气和魄力所在。

不仅如此，《梁林陈评论》更重要的价值在于澄清了若干历史误会，使我们获得了对“梁陈方案”事件进一步深入认识的可能，并对梁思成、陈占祥与苏联专家争论的焦点所在，真正有所了解。虽然1949 年11 月14 日座谈会上梁思成和陈占祥的发言内容无从得知，但《梁林陈评论》的发现正好弥补了这一缺憾。不仅如此，相较于座谈会上的即兴发言及其时间局限，《梁林陈评论》一文是在时间更为充裕、思考更为充分的情况下所完成的一份表述更为严谨、更加正式，也必然更为成熟的书面报告，自然要比座谈会的发言记录更为可靠。

“梁巴共识”：若干历史误会

《梁林陈评论》的前一部分内容主要是阐述了梁思成等赞同《巴兰报告》的一些要点，具体包括9 个方面：①都市设计要有科学的总计划；②需要有关城市情况资料；③城市的规模要有限制的人口；④需要计划工业建设；⑤人口分配的计算法；⑥各种区域的分配；⑦先定行政机关的位置与建筑；⑧考虑附近其他区域的发展；⑨参考书籍。

从篇章结构来看，《梁林陈评论》对《巴兰报告》持赞同意见的方面（为便于讨论，以“梁巴共识”代称）要明显偏多，这也正如其开篇所点明的：“关于巴兰尼克夫先生所提的原则，大部分都与我们所主张的相同，且是我们同他多次谈话所论到的”（梁思成，等，1950b）。

仔细阅读《梁林陈评论》，进一步研究“梁巴共识”，为我们更深入地认识“梁陈方案”提供了重要支撑。笔者认为以下3个方面的问题值得特别关注。

《梁林陈评论》表明，关于北京工业发展的问题，梁思成等与苏联专家的观点是相当一致的：“我们很早也就了解政府的政策是要将消费城改成生产城的。所以也准备将东郊一带划为发展大规模工业的区域……这一切的目的都是在准备北京的工业建设，同巴先生的原则一致”（梁思成，等，1950b）。

不但如此，对于北京工业发展问题而言，梁思成等的一些思想主张甚至要比苏联专家更为激进：“但巴先生估计北京人口只增至二百六十万，建议工人数且为四十万，只占北京人口百分之十五·四，不知何故？”“巴先生告诉我们莫斯科工人为全市人口的百分之二十五。他未说北京的百分率，但他们预计的北京工人数目仅为四十万，为二百六十万人的百分之十五·四，实只是四百万人口的百之十，似乎低得太多；尤其是工业落后的工厂，所需人工可能比较发达的工业国多许多的”（梁思成，等，1950b）。

《梁林陈评论》提出：“按工人人口为全人口百分之二十（比莫斯科少百分之五）计算，将来北京市工人就是可能到达八十万人的。在一个以工人为领导的制度之下，我们估计工人的百分比应在百分之三十五至四十之间。”评论文章中还强调指出：“我们须注意这些工人人口数目，不但是东郊工业区内的，它也包括石景山及门头沟、丰台货运区等等在内，数目不算很大，在上海单是纺织业工人就到了一百万人”（梁思成，等，1950b）。

这一点共识是相当重要的，因为是否推进工业建设的问题，事关一个城市的基本性质与发展方向，是城市规划工作中最为核心的重要问题之一，而《梁林陈评论》则表明，就苏联专家所提出的北京“也应该是一个大工业的城市”这一建议而言，梁思成等是极表赞同的。换言之，对于共和国成立初期国家确立的“变消费城市为生产城市”的方针政策，梁思成等表现出了确定无疑的拥护立场。

之所以强调这一点，因为在与“梁陈方案”相关的一些既有研究中，较多引用梁思成的一些言论，譬如：“当我听说毛主席指示要‘将消费的城市改变成生产的城市’，还说‘从天安门上望出去，要看到到处都是烟囱’时，思想上抵触情绪极重。我想，那么大一个中国，为什么一定要在北京这一点点城框框里搞工业呢”（王军，2003）？实际上，这段引文是1969 年1 月的一份“文革交代材料”，当时的梁思成已重病在身，加之“文化大革命”的特殊时代背景， 该材料并不能或不宜用以表征1949—1950年时梁思成等的规划思想。

在《梁林陈评论》的前一部分中，第三点是关于城市人口规模问题的：“巴先生告诉我们社会主义制度是在大城市中『避免集中过多人口』，这是用卅余年来都市计划基本的公验，目的都是要纠正过去大城市人口集中过甚，数目太大，和城乡尖锐对立的错误，我们对巴先生这个意见当然是极表赞同的。”《梁林陈评论》对与苏联专家巴兰尼克夫就此问题的接触情况回忆道：“记得我们同巴先生第二次见面的时候，巴先生曾问我们，北京今后的人口数目大约要多少？我们告诉他尚在调查情形及研究中，希望不要太多。但是有一些人曾发表过要北京成为进步的城市，『将来要有一千万的人口。』这些人士以为人口愈多就是愈进步的表征！他[巴兰尼克夫]很惊讶这种错误的见解。就在当时，他告诉我们莫斯科的人口是限制在五百万人的范围内的。我们很感谢他给了我们一个标准，作为北京将来的参考”（梁思成，等，1950b）。

这一点也是相当重要的，它表明在对北京的城市人口发展应有所限制这个问题上，梁思成等与苏联专家的意见也是一致的。一些既有研究中，经常引述大伦敦规划关于城市功能疏散的思想，来论述“梁陈方案”所提出的不应“拥挤在城内”的合理性。人们通常以为，只有“梁陈方案”在西郊建设新区的做法是以疏散思想为主导的城市规划方案，处于“对立面”的苏联专家方案则是在城区内拥挤发展的思路。事实却并非如此。

仔细阅读《巴兰报告》，它同样是反对城市拥挤发展的，同样是以疏散思想为主导的。与“梁陈方案”的不同，只是在于为了避免城市拥挤发展而采取何种规划应对措施方面。对此，“梁陈方案”建议的方式是在西郊建设新的中央行政区，而《巴兰报告》的建议则是对城区内的部分居民在全市域范围内加以疏散。两者只是规划措施有所不同而已，但根本的指导思想则是一致的。

《梁林陈报告》前一部分中的第六项要点为“各种区域的分配”，实际上也就是城市规划工作中的功能分区问题：“巴先生的『城市区域的分配』一节显然是主张将各种功用不用[同]的建设各自建立区域范围，如工业区、住宅区、学校区、休养区等，这是我们所极赞同的原则，且已做如此主张的”（梁思成，等，1950b）。尽管梁思成等对《巴兰报告》中城市功能分区的部分具体内容还有些不同意见（住宅区远近及中央行政区规划问题），但也正如《梁林陈报告》对“各种区域的分配”专列一项予以说明本身所表明的，就城市功能分区方案的总体情况而言，梁思成等是赞同苏联专家巴兰尼克夫的建议的，双方是达成了一定的共识的。

“梁巴之争”？

《梁林陈评论》的后一部分中，重点阐述了梁思成等对《巴兰报告》的一些不同意见（为便于讨论，以“梁巴之争”代称），它们主要包括5个方面：①计算人口的方向的疑问；②分配地区与计算的人口不符的各点；③城市区域的分配没有计划行政区；④民族形式的建筑；⑤住宅区的位置问题。

“梁巴之争”的第一项内容是“计算人口的方向的疑问”。仔细阅读《梁林陈评论》，对于苏联专家巴兰尼克夫关于北京人口增长趋势的判断（未来15—20 年内增长一倍），以及其所提出的行政人口规模及用地标准，梁思成等是表示赞同的。《梁林陈评论》对于人口计算的疑问，主要在于郊区人口及工业人口和用地计算问题。

以郊区人口计算为例，《梁林陈评论》前一部分第5 项要点在对“人口分配的计算法”表示赞同后，旋即指出：“最主要的是巴先生所预计的人口总额没有把郊区现时人口算入。这对于将来的北京市人口估计额会发生过分不准确的差别。”后一部分中第1项要点进一步明确提出：“他没有将郊区人口估计在计划里面，但他却占用郊区的土地，在这种情形之下，居住在郊区的人口将要迁移到什么地方去？所以他的计划里面应该将郊区的人口和以后增加数，亦估计在内才是合理”（梁思成，等，1950b）。

梁思成等对于《巴兰报告》的质疑，主要是其人口计算时未将郊区人口计算在内。在《巴兰报告》中，关于人口计算曾指出“除郊区人口暂不计算外，北京市的人口……”（巴兰尼克夫，1949），的确未将郊区人口计算在内。对此，应该作如何理解呢？笔者认为，以下情况值得引起注意。

第一，根据北京市档案馆编辑的《北京档案史料》，在北平解放初期完成的《北平市城区概况（1949 年）》等文献中，对北京城区内各个区域（内城7区、外城5 区） 的人口及社会经济情况均有详细表述，而城外的一些郊区则缺乏有关资料（薛玉陵，等，2005）。在苏联专家的工作过程中，是否有可能因为与其配合工作的中国同志未能及时提供出详细而准确的统计数据，故而导致《巴兰报告》对郊区人口暂时无法计算？

第二，在苏联的城市规划工作中，人口计算所使用的“劳动平衡法”，主要针对的是城市人口，而郊区则主要是农业人口，与城区人口存在较大差异，“劳动平衡法”对于郊区人口分析是否适用？

第三，就北京的人口构成而论，与城区人口相比，郊区人口所占比例较小，增长较为缓慢。在城市人口计算时，是否可以对郊区人口忽略不计呢？

第四，在苏联的城市规划实践中，与城市规划工作相配合的，还有一项相对独立的工作，即“郊区规划”。在当时时间十分紧迫（在北京停留时间共计2 个半月） 的仓促条件下，苏联专家巴兰尼克夫是否还没来得及专门思考郊区规划的问题呢？

除了对郊区人口计算有意见之外，梁思成等对《巴兰报告》中工业人口规模及工业用地计算也发表了意见，这实际上也就是城市规划工作中城市建设用地规模分析的环节。阅读《巴兰报告》，其基本逻辑是“北京市区的规模，要以居民职业的性质来确定”，因此在对未来城市人口构成做概要分析的基础上，从工业区、新增城市建设用地、高等教育用地（含专门学校和实验工场等）、休疗养用地（含休息用地）及市区用地等5 个方面阐述了各类城市建设用地的规模。《梁林陈评论》对《巴兰报告》的质疑，主要是关于第一项即“工业区”用地的预测。

在《巴兰报告》中，共计70km²的工业地区包括工业用地及其住房（居住） 用地两个部分。对于前者的计算，巴兰尼克夫区分了作为基本人口的工人的用地标准（7hm²/千人） 和为其服务的人口的用地标准（2hm²/千人）。或许正是受这一计算方法所影响，《梁林陈评论》对后者的计算方法产生质疑：“为他们服务的十万人和四十万工人的眷属（被抚养的人）的居住面积都没有计算。”不仅如此，“计算十万为工人服务的人时，还必须计算另十万被他们所抚养的人口的面积的”（梁思成，等，1950b）。

对此，能否认为《巴兰报告》出现了错误？如下情况值得关注：其一，在苏联的城市规划实践中，工业用地的计算原则、方法和标准等，与居住用地是有所不同的（李浩，2019），对工业区的配套居住用地加以计算时，是否需要像工业用地计算那样专门计算服务人口的需求？其二，在《巴兰报告》关于各类建设用地的估算中，第二类新增城市建设用地和第五类市区用地（城区）中也都必然包含着大量居住用地，它们是否已经考虑到了一些新建工业区人口的居住需求？

城市规划工作需要经过复杂的程序和过程，在不同的阶段应采取不同的方法。《巴兰报告》在对第一类工业用地进行预测时所谈到的居住用地，只是一种大的门类的概算，并非专门从用地类型分析的角度对北京城市发展中的居住用地需求进行专门的计算。《梁林陈评论》中谈到“照他的原则，居住面积应该是一百万人口的住宅面积”，似乎对此有所误解。至于《梁林陈评论》中所提出的“住宅面积应为工人及服务者总数加上眷属一起计算，最多减去若干留守在厂址内的职工数目，才是合理的计算法”，这样的一种十分详细的计算方法，是否适用于对城市建设用地进行概算这一前期的规划工作阶段呢？

《梁林陈评论》后一部分中最后一项要点是“住宅区的位置问题”，它对《巴兰报告》中谈到的西郊新市区和城区东北部这两个住宅区的交通便利问题都提出了质疑：“我们认为政府机关工作人员住在新市区很是不便利，这与巴先生所说是正相反的”，“至于以东北郊为『工人住宅区或其他人员的住宅区』，则工人住宅同工厂区的距离也稍嫌太远，交通仍然困难”（梁思成，等，1950b）。

对此，让我们再来看一下苏联专家巴兰尼克夫的规划示意图“北京市分区计划及现状略图”（图3）。不难注意到，图中所示意的西郊的住宅区其实是面积挺大的一片区域，其东部至北京城墙一带——即“梁陈方案”所建议的中央行政区的范围——同样属于西郊的住宅区的范围。这么较大范围的一个住宅区，位置在当时的城区之外，与“梁陈方案”所建议的行政机关及其住宅区用地全部在西郊新市区相比，交通条件当然是不够便利的。但是，就“北京市分区计划及现状略图”所示意的功能分区而言，西郊的住宅区是否距离城区又相对比较近呢？

图3 北京市分区计划及现状略图（1949 年11 月）

就与东南部工业区相配套的住宅区而言，在苏联专家的“北京市分区计划及现状略图”中，除了《巴兰报告》中谈到的东北部的住宅区，其实还有另一片住宅区，位置在东南部工业区与北京城墙之间，以及南侧的一片区域。尽管《巴兰报告》中并没有专门谈到这篇住宅区，但规划示意图的内容表达则是十分明确的。对此，是否可以理解为当时的现场讲解有所疏忽呢？从规划示意图来看，南北两片住宅区，中间夹着一片工业区，这样的一种布局，其交通条件是否还是相对比较便利呢？

《梁林陈评论》后一部分中第四项内容为“民族形式的建筑”问题。针对《巴兰报告》的一些内容，特别是其所谈到的“中国式样的特点，并不仅是用屋顶来代表的，也可以用天然石建筑正面。用雕刻装饰正面，装饰陶磁，采用中国特有的牌楼的外形和其他的建筑方法”（巴兰尼克夫，1949），《梁林陈评论》明确提出了一些不同意见：“巴先生说，将来新建『房屋正面可用民族性的中国式样』我们认为是不够的。代表民族的建筑物绝不限于『房屋的正面』。一个建筑的前后、内外、上下、左右侧影和立面是一整体，他本身的骨干、轮廓、门窗细部和附属的耳、厢、廓、庑、院落或围墙，无不表现它的基本结构和组成它的特殊民族性格。中国建筑的内在特征有两方面，一方面是它工程上的结构法，另一方面是它在平面上的配置方法，民族性即在这种特征中，丰富地隐存着，暗示着，也就是真实的代表着”，“巴先生说：『中国式样的特点不仅是用屋顶来代表』是很对的，但如说可『用雕刻装饰正面』『如牌楼之类』就可以代表，则太着重表面的形式了。中国屋顶是最代表中国房屋外表的，它是中国房架结构法而所产生的美丽结果。但是如果整个建筑物其他部分完全采取欧洲石造房屋的形式，单单配了中国屋顶，便不能代表中国民族形式了……”（梁思成，等，1950b）。

通过这些文字，我们不难体会到梁思成等对中国古建筑的强烈热爱之情，作为曾经长期专门对中国古建筑进行过大量调查研究和测绘工作的著名建筑专家，梁思成等的评论显然具有相当的权威性。不过，也应该承认，所谓民族形式，又是一个相当复杂，涉及美学及心理感受，难以用文字来加以表述的问题，更难于用一种风格或一种形式来加以有效的规范。而《梁林陈评论》所强调的，要从“前后、内外、上下、左右侧影”及“骨干、轮廓、门窗细部和附属的耳、厢、廓、庑、院落或围墙”等方方面面体现原汁原味的中国建筑风格，在当时建设任务庞大而经济条件受限的条件下，是否过于理想化了？这一点，或许是此后几年在增产节约运动的时代背景下，批判“大屋顶”等争论的重要根源所在。对此，笔者不能作更为深入的评论，但也感觉到：这个问题，是否属于建筑设计领域，而并非城市规划领域的核心命题呢？

关于城墙存废问题，是“梁陈方案”相关研究中频繁提及的一个重要话题，很多人都对梁思成所讲的一句话印象深刻：“拆掉一座城楼象挖去我一块肉；剥去了外城的城砖象剥去我一层皮”（梁思成，1957）。那么，《梁林陈评论》对此问题的意见具体是什么呢？仔细阅读《梁林陈评论》，反复查找，却根本连“城墙”这个词也找不到——在《梁林陈评论》一文中，根本没有出现“城墙”一词。换言之，《梁林陈评论》根本没有谈论到城墙问题。

那么，《巴兰报告》中对这一问题又是如何阐述的呢？仔细阅读，《巴兰报告》中只有一处出现了“城墙”一词：“市区中心部份，预计配置政府机关、文化机关、商店、和一部份居民，尚有一部份居民需要疏散，就是城墙以内的一、三○○、○○○人口……”（巴兰尼克夫，1949）。这里的“城墙”一词，显然只是一个表示地理界线的名词而已，本身并无明确的规划思想指向。

另就“梁陈方案”文本而言，尽管其中出现“城墙”一词达13处之多，但它们大都是在剖析城墙在人们心理上所造成的障碍，并未就城墙存废问题阐述有关意见。

因此，城墙存废问题并非梁思成等与苏联专家建议的分歧所在，在对“梁陈方案”加以评论时，不应将城墙存废问题作为立论或驳论的依据之一。

真正分歧所在

城市总体规划强制性内容是为解决城镇化负面问题而提出来的，是国家对空间资源进行管控的重要抓手，同时也是规划实施的制度创新。国土空间规划作为空间治理体系的重要组成部分，是国家对空间资源保护与开发利用的综合部署，必然需要强制性内容来强化资源管控。本文通过对城市总体规划强制性内容实效评价与偏离原因进行分析，面向空间治理体系建构创新国土空间规划强制性内容的要素构成与管控方式，提出建立逐级传导的实施机制与事权对应、多方参与的监测评估机制。

讨论至此，《梁林陈评论》对《巴兰报告》最重要、最核心的意见，梁思成、林徽因和陈占祥与苏联专家巴兰尼克夫争论的焦点，究竟何在？其实主要是中央行政区规划问题。对此，《梁林陈评论》在后一部分的第三项要点中明确阐述了有关意见，内容如下：

（三）城市区域的分配没有计划行政区

巴先生的『城市区域分配』一节中，不但在原则上，我们同意，一部分区域的位置我们也是同意的（见上文第六节）。不过，政府行政人员为基本工作人口，巴先生估计为十五万人（连同服务人口二十五万共四十万人）行政工作性质特殊重要，政府机关必须比较集中，处在一个自己的区域里的。巴先生却没有这样分配。他没有为这个庞大的工作机构开辟一处合适的地区，而使它勉强，委曲地加入旧市区中，我们感到非常惶恐。他们的建议使政府机关的各建筑单位长长的排列在交通干道旁边，是很不方便的，因为这会将全城最壮美的中心区未来的艺术外貌破坏了。全城中部的优良秩序也破坏了，而变成工作繁杂，高建筑物密集，车辆交错的市心。这不是行政中心所应有的质素，与他所说『不损害北京城市外貌』的原则也抵触。

天安门广场是故宫的前庭，是由南向北来的干路到此的中点，北面没有大路通行，所以到了天安门只有东西向的干路，全城的东西交通最依赖这一条适中的横干道。现在这干道两旁没有密集的工作机关的房屋，只为过境而用，车辆流量已相当大，为北京车辆最集中的地带，将来干道两旁和绕着广场的周围都有了办公高楼时，入境车辆增加，这一处的街心便要拥挤到极高度，是可以推想的，我们可以预见到优良的秩序，必受到破坏。过长安街的车辆都要蠕动的爬行着，如上海南京路一带。

另一方面讲，我们认为天安门广场是我们文物风景区，是我们人民的历史纪念，是我们要保存的壮美安静的地方，为节日庆典的中心，我们不应该改变它的外表和使用。苏联窝罗宁教授在《苏联沦陷区收复后之重建》一书中，叙述了许多苏联历史名城，如诺夫哥洛，斯莫冷斯克，加里宁，伊丝特拉等城的重建。被称为『俄罗斯的博物院』的诺夫哥洛城，『历史性的文物建筑比任何一个城都多』。这个城之重建『是交给熟谙并且爱好俄罗斯古建筑的建筑[科学]院院士舒舍夫负责的。他的计划将依照古代都市计划的制度重建——当然加上现代的改善。……在最后优秀的历史文物建筑的四周，将留出空地，做成花园为衬托，以便观赏那些文物建筑』。

北京无疑地是中国（及至全世界）『历史文物建筑比任何一个城都多』的城。我们对于文物建筑的本身及其周围环境都负有保护的责任。我们也必须在最优秀的文物建筑的周围留出空地，使成为许多市内的人民公园。

所谓『市中心区』，在欧洲以往都是最密集的工商业办公地区，在北京则可以不必如此。苏联美术家兼史学家伊哥·格拉巴在一九四四年一次的广播中说：『我们确实地否定了给全部收复区同做一个唯一的标准计划的观念。没有一个苏联的城市是与另一个城市完全一样的。计划中必须将每一个城市区域一切特徵上的差别加以考虑。』北京的城市格式与世界上任何一个城市都有极其显著的『特征上的差别』。我们若不加以考虑而使它成为一个欧洲式的城市和街型，则将是一个严重的错误。

此外，这个建议所牵涉到的问题甚多。如：（一）工作人员的住区与这个位置的政府机关的距离是会需要庞大数字的交通工具及物力和时间的耗费的。巴先生没有做一切必须的计算。（二） 所要拆改的地区内的人口数目已相当大（约三十万人，相等于战前的整个重庆或战时的整个昆明！），不拆改地区的人口还必须疏散。如何处理迁移他们：巴先生也未论到任何具体的办法及所能遭遇的困难。是否政府必须先在郊区建造许多住宅以解决这问题？但居民都是随着他们的工作区域的。现在许多工作尚都在城内，把他们住处忽然移到郊外，是不合理的。那种迁移不是有计划的，为人民的利益的迁移，而成了强迫的迁移。所以，我们认为惟有将工作地区外移，随着新工业区建造新的住区才是合理的迁移人口，最自然合理的疏散政策，才不会使许多人民生活及生产事业受到不利。所以计划行政区必须略向城外展开，取得新址之外，还要足够的住宅区同它相连着。

这是我们对于巴先生的提议不同意的简单理由。详细的分析已见于我们《关于中央人民政府行政中心[区]位置的建议》中，不在这里赘述了（梁思成，等，1950b）。

在上述内容中，最重要的文字莫过于其中的这段话：“行政工作性质特殊重要，政府机关必须比较集中，处在一个自己的区域里的。巴先生却没有这样分配。他没有为这个庞大的工作机构开辟一处合适的地区，而使它勉强，委曲地加入旧市区中，我们感到非常惶恐”（梁思成，等，1950b）。

就这一问题而言，其指导思想与“梁陈方案”的核心观点——“建议展拓城外西面郊区公主坟以东、月坛以西的适中地点，有计划的为政府行政工作开辟政府行政机关所必需足用的地址，定为首都的行政中心区域”（梁思成，等，1950a），是完全一致的。

小结

综上所述，《梁林陈评论》对《巴兰报告》中有关郊区人口计算问题、工业人口规模及工业用地计算问题、住宅区远近问题以及建筑的民族形式问题等提出了一些质疑，但具体分析，大部分意见较多属于技术性的细节问题，并非城市规划工作中十分重大的一些原则性问题。而其中的某些意见之所以产生，与苏联专家在北京工作时间过于仓促、梁思成等未及与之进行深入交流和沟通、因而存在一些误会等，又有着重要的关联，正如《梁林陈评论》在阐述“民族形式的建筑”问题时所指出的：“这一切都是我们二十余年来所曾考虑——研究过的，可惜还没有时间同巴先生详细谈到。等巴先生在我国再多观察一些建筑物后，我们相信巴先生必会同意我们的见解的”（梁思成，等，1950b）。

对《梁林陈评论》的解读表明，梁思成等对苏联专家有关北京城市规划所提建议的意见，主要集中在中央行政区的规划及其位置选择上，其学术主张及规划思想与“梁陈方案”是一脉相承的。在这个意义上，与其说《梁林陈评论》是梁思成、林徽因和陈占祥在对《巴兰报告》进行评论，倒不如说是梁思成等再次就“梁陈方案”阐明自己的立场和态度。

在查阅到《梁林陈评论》之初，笔者怀着热切的期望，急盼看到梁思成等对苏联专家报告的一些重大意见。可是，通篇阅读下来，反复琢磨，《梁林陈评论》对《巴兰报告》的意见，大部分内容似乎并不是特别重大，并非实质性的争议。但不论如何，《梁林陈评论》这一珍贵史料的发现，足以使我们对“梁陈方案”有了一种更加贴近历史真实的全新理解。

当然，关于“梁陈方案”，还有诸多的问题值得进一步深入探究，譬如：梁思成等为何会提出在北京西郊规划建设一个中央行政区，其规划思想的渊源何在？这一规划设想在当时为何未被采纳？与之相关的一些规划决策是否是错误之举？……因篇幅所限，只能另外撰文讨论。

文章来源丨城市规划学刊

作者信息丨李浩

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 12月16日出版的第24期《求是》杂志发表中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》。

全文如下。

习近平

当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题，要研究在国内外发展环境变化中，现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整。要面向第二个百年目标，作些战略性考虑。

我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。

新中国成立后，我国生产力布局经历过几次重大调整。“一五”时期，苏联援建的156项重点工程，有70%以上布局在北方，其中东北占了54项。后来，毛泽东同志在《论十大关系》中提出正确处理沿海工业和内地工业的关系，20世纪60年代中期开展“三线”建设。改革开放以后，我们实施了设立经济特区、开放沿海城市等一系列重大举措。20世纪90年代中后期以来，我们在继续鼓励东部地区率先发展的同时，相继作出实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略决策。党的十八大以来，党中央提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略。下一步，我们还要研究黄河流域生态保护和高质量发展问题。

2019年1月16日至18日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在京津冀考察，主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话。这是1月18日上午，习近平在北京城市副中心市委办公楼主楼详细了解副中心重大工程项目规划建设情况。 新华社记者 鞠鹏/摄

当前，我国区域发展形势是好的，同时出现了一些值得关注的新情况新问题。一是区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移。2018年，北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点。各板块内部也出现明显分化，有的省份内部也有分化现象。二是发展动力极化现象日益突出。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，形成推动高质量发展的区域增长极。三是部分区域发展面临较大困难。东北地区、西北地区发展相对滞后。2012年至2018年，东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万，多数是年轻人和科技人才。一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。

总的来看，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路。

新形势下促进区域协调发展，总的思路是：按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。

第一，尊重客观规律。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。当然，北京、上海等特大城市要根据资源条件和功能定位合理管控人口规模。

第二，发挥比较优势。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用。生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多生态产品。要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定。

第三，完善空间治理。要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

2018年4月26日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。这是座谈会前，习近平于25日上午乘船沿江察看两岸生态环境和发展建设情况。 新华社记者 谢环驰/摄

第四，保障民生底线。区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。要完善土地、户籍、转移支付等配套政策，提高城市群承载能力，促进迁移人口稳定落户。促进迁移人口落户要克服形式主义，真抓实干，保证迁得出、落得下。要确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化。

要从多方面健全区域协调发展新机制，抓紧实施有关政策措施。

第一，形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。要实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，打破行政性垄断，坚决破除地方保护主义。除中央已有明确政策规定之外，全面放宽城市落户条件，完善配套政策，打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。要健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制，加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作。

第二，尽快实现养老保险全国统筹。养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义。要在确保2020年省级基金统收统支的基础上，加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。

第三，改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。

第四，完善能源消费双控制度。能源消费总量和强度双控制度对节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。但是，目前有10多个省份提出难以完成“十三五”能耗总量指标。这个问题要认真研究，既要尽力而为，又要实事求是。对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。

第五，全面建立生态补偿制度。要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。要建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点。

第六，完善财政转移支付制度。要完善财政体制，合理确定中央支出占整个支出的比重。要对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。基本公共服务要同常住人口建立挂钩机制，由常住地供给。要运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，方便全国范围内人员流动。

东北地区是我国重要的工农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要。党的十八大以来，我先后到东北调研5次，2次召开专题座谈会。下一步，特别是“十四五”时期，要有新的战略性举措，推动东北地区实现全面振兴。

2018年9月25日至28日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在东北三省考察，主持召开深入推进东北振兴座谈会。这是26日上午，习近平在黑龙江齐齐哈尔中国一重集团有限公司车间察看企业生产情况。 新华社记者 王晔/摄

东北地区建设现代化经济体系具备很好的基础条件，全面振兴不是把已经衰败的产业和企业硬扶持起来，而是要有效整合资源，主动调整经济结构，形成新的均衡发展的产业结构。要加强传统制造业技术改造，善于扬长补短，发展新技术、新业态、新模式，培育健康养老、旅游休闲、文化娱乐等新增长点。要促进资源枯竭地区转型发展，加快培育接续替代产业，延长产业链条。要加大创新投入，为产业多元化发展提供新动力。

东北地区国有经济比重较高，要以改革为突破口，加快国有企业改革，让老企业焕发新活力。要打造对外开放新前沿，多吸引跨国企业到东北投资。开放方面国家可以给一些政策，但更重要的还是靠东北地区自己转变观念、大胆去闯。要加快转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，给市场发育创造条件。要支持和爱护本地和外来企业成长，弘扬优秀企业家精神。东北振兴的关键是人才，要研究更具吸引力的措施，使沈阳、大连、长春、哈尔滨等重要城市成为投资兴业的热土。要加强对领导干部的正向激励，树立鲜明用人导向，让敢担当、善作为的干部有舞台、受褒奖。

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