原文始发于微信公众号（城市规划学刊）：【文章精选】刘冰 张涵双 曹娟娟 等| 面向高质量发展的交通战略评估体系建构——以武汉市为例| 2019年第1期
提要
建构面向高质量发展的交通评估体系，是提升城市交通可持续发展能力的战略举措。先从交通战略评估的问题及其转变趋向入手，提出了“目标——行动——诊判——技术”四位一体的评估框架。再以武汉为例，构建了以可达性、方式结构、拥堵指数、排放水平、满意度为绩效指标的评估体系，并通过“绩效——运行——建设”三级指标追溯目标实现度不足的症结。发现TOD走廊策略贯彻滞后，小汽车导向的交通——用地不良耦合造成了主城拥堵加剧和新城低可达性。基于“强中心+多走廊”和“强走廊+多中心”情景方案评估，指明“公交快线+走廊TOD”的耦合模式是使用地增长与交通拥堵“脱钩”、实现城市高质量发展转型的关键。
关键词
高质量发展；交通战略评估；绩效指标；TOD 走廊；增长-拥堵脱钩；武汉
（全文刊登于《城市规划学刊》2019年第1期）
改革开放以来，我国经历了快速大规模的建设与发展，社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”（习近平，2017）。在这一背景下，党的十九大报告明确提出了“要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。与传统发展模式相比，高质量发展的是要素配置效率高、资源环境成本低、综合产出效益好的一种模式（中国评论通讯社，2018），体现了我国进一步落实发展方式转变、推进效益优先的重大战略转变，是应对新时代社会主要矛盾的必然选择。高质量发展不仅要求转变城市规划战略目标，还需要构建与之相适应的规划评估体系，针对性地指导规划策略的制定与调整，引导城市走向更高质量和可持续发展的轨道。
我国规划评估工作在近十年来得到了快速发展。2008 年《城乡规划法》在立法上确立了规划评估制度，而《城市总体规划实施评估办法（试行）》进一步明确了实施评估的具体要求，建立了贯穿决策前评估与实施后评估的滚动规划技术闭环（图1）。此后，评估对象从总体规划扩展到专项规划，评估周期涵盖10年以上的终期评估、3—5 年的阶段性评估乃至1 年的监测评估，为规划及政策的动态修正提供了基础。我国有学者对国外的规划评估理论研究进行梳理，划分了规划评价的类型（孙施文、周宇，2003）；归纳了评估标准、绩效评估和解释机制等方面的研究进展（周珂慧、姜劲松，2013）。近年来，关于总体规划实施评估的内容构成、指标体系、技术方法和动态机制的研究较多（解瑶，等，2015；范宇，等，2017；张尚武，等，2018）；针对控制性详细规划调整和修编的评估方法也有所探讨（桑劲，2013）。从国际研究上看，目标导向的“决策——实施——评估——反馈”战略评估体系得到了进一步发展和应用（May, 2005； SCIPRC, 2008；TAIC of Australia, 2016），而国内对于将目标愿景与行动措施相衔接的战略监管评估体系研究缺乏，难以为促进高质量发展的战略决策和实施提供评估支撑。
由于规划刚性约束和层级传递不足的弊端仍没有很好地解决，中央城市工作会议特别强调要“统筹规划、建设、管理三大环节”（2015），“规划可实施、可监测、可评估、可考核”的要求更为迫切（黄艳，2016）。但是，当前评估工作存在着理论滞后、方法不规范、制度不健全等问题，尤其是因循过去外延增长的发展导向，评估往往偏重建设完成度而忽视实施绩效，不能客观有效地衡量城市发展质量。因此，构建面向高质量发展的评估体系成为完善规划评估制度的一项重要任务。
1 面向高质量发展的交通战略评估体系构建框架
1.1 现有交通战略评估体系的主要问题和转变趋向
1.1.1 现状主要问题
由于交通自身的综合性和复杂性，很多城市除了将其纳入总体规划评估的内容，也逐步开展了独立的交通评估工作。综合交通规划或交通白皮书属于战略层面，它们实施评估的特点是全面、系统，聚焦于交通供需的结构性矛盾及其重大应对策略的评估（陆锡明，顾煜，2013；刘小明，等，2013），但时间跨度往往较大。而年报形式的交通评估时效性高，加强了对交通建设运行状况的动态监测，主要服务于近期行动规划；还有些地方开展了针对“公交都市”等创建行动的交通评估，有特定的考核标准，可作为战略评估的补充。
尽管评估体系的内容不断扩充，建立了许多反映多模式交通建设、运行水平的评估指标，在交通网络大规模建设时期起到了重要作用，但它明显不适应于高质量转型发展的评估要求。主要表现在：①评估偏重问题导向而不是目标导向。各地普遍关注基于道路服务水平的城市拥堵排名，重视基础设施建设尤其是道路建设的排堵保畅效果，而缺乏对顶层的高质量发展目标的传递性；②评估偏重机动车交通而忽视多模式交通。将汽车车速作为衡量交通效率的主要指标，对步行、自行车、公交等服务水平的评估重视不足；③评估偏重指标罗列而不是关联逻辑。有人将交通建设指标与社会经济、环境质量等结果指标并立，依此加权构建交通发展综合指数（李莉，等，2006），混淆了实施与成效的差别。由于未能厘清系统技术性能指标与外部绩效指标的层级关系，难以在错综纷杂的规划实施行动中找出影响发展质量的根源所在。
从国外发展来看，交通评估方法日益丰富（周江评，孙明洁，2004），尤其是近年来基于绩效（performance-based）的交通评估方法更加受到重视（Litman，2009；Turnbull，2013）。越来越多的部门开始采用该方法衡量其系统在帮助保护自然资源、改善公共卫生、加强能源安全、扩大经济、并为弱势群体提供流动性的能力。在美国环境保护署的《可持续交通绩效测度指引》中，将公交可达性、步行和自行车比例、人均车公里、交通可负担性等作为主要的绩效指标（EPA，2011），这对我国交通评估工作具有重要的启示。
1.1.2 评估转变趋向
为了克服现有评估体系“重车轻人、重表轻里、忽视绩效”的主要缺陷，亟待以高质量发展内涵为核心构建新的交通评估体系，在评估思路、评估内容、评估方法等方面进行突破（图2），以促进交通规划范式向高质量发展的转变。
（1） 评估思路：首先认识到交通目的是“人或物的移动可达”，将评估思路从满足车辆移动的“机动性”转到满足人们接近服务和活动机会的“可达性”，这是利用评估体系推进“以人为本”的交通高质量发展的关键。要从交通的服务性出发，关注交通对于经济、环境和社会的外部效应。
（2） 评估内容：随着交通评估的视角从“保畅通”转向“升品质”，评估对象由单一的机动车交通扩展到多模式、跨尺度的绿色交通，评估内容也从交通系统的运行服务状况延伸到交通产生的综合绩效，包括空间塑造、节能减排、公平机会、出行健康乃至幸福感等多个方面。
（3） 评估方法：评估的技术路线应满足“目标可传递、绩效可测度、过程可反馈”的总体要求，可以基于相关数据获取的条件，具体采用交通模型计算、大数据挖掘以及小样本行为分析等多种方法，实现对交通发展质量水平的动态监测。
1.2 面向高质量发展的交通战略评估体系框架
1.2.1 面向高质量发展的交通战略评估体系构建原则
交通评估在规划战略决策和实施中起着调控交通发展政策和行动方案的“指挥棒”作用，在追求高质量发展的目标导向下，交通评估体系的建构应遵循以下原则：
（1） 引领性
重视交通对城市发展转型的带动作用，将交通评估置于支撑城市战略决策的高度，以缩小现状绩效与目标绩效的差距作为指引交通高质量发展的前进方向。武汉在制定2049战略后，紧接着启动了综合交通评估，为下一步协同修编总体规划和交通规划提供依据，体现了超前的战略思维。
（2） 滚动性
为了实现对规划滚动过程的连续动态评估，要尽量采用一致的规划评估准则，保持评估指标体系和指标衡量方法的连贯性，从而更加客观地考察规划实施效果的变化及其与规划预期水平的差距，为未来趋势走向的判断提供稳健的依据。
（3） 层递性
以绩效指标为统领，建立与高质量发展目标相适应的分级评估指标体系，使之与规划实施中的各项任务分解相对应。通过这一指标体系，将绩效目标实现度与行动任务完成度有所区分地上下关联起来，既利于理顺目标传递关系，也利于判别行动措施之间的协同性，从而能更加针对性地评估具体方案的落实情况。
（4） 溯源性
按照“以评促优”的目的，要在根源上找出影响规划绩效的原因和规划实施中的短板，以形成绩效提升的对策工具包。比如，可达性水平下降的问题可能是拥堵致使车速下降引起的，也可能是职住分离使出行距离增大造成的，这需要同时检讨交通、用地两方面的规划实施情况，才能判明未来的政策与行动指向。
1.2.2 面向高质量发展的交通评估体系框架
根据上述原则，面向高质量发展的交通评估体系应建立在目标、行动、诊判、技术“四大向度”的框架上（图3），其中评估指标体系为评估框架的技术核心。目标、行动向度上下呼应，使得底层落实行动的诸多相关指标与顶层发展目标建立因果逻辑；诊判、技术向度则使评估的研判需求与监测方法相对接，通过基于多源异构数据的交通-空间耦合模型技术，将规划决策和实施评估纳入统一、闭环的技术框架（图4），为面向高质量发展的交通战略制定和完善提供持续的技术支撑。
针对高质量发展目标，建立以绩效指标为基础的分级指标体系，是新评估体系有别于现有体系的根本特点。一方面，响应战略意图的绩效目标被逐级分解到各项具体行动指标；另一方面，底层行动指标与规划落实的部门事权相对应，能够找到规划实施中制约交通高质量发展的短板，为下一轮滚动规划提供绩效提升的策略建议。考虑现阶段交通发展不充分、不均衡的矛盾，该评估体系更加关注不同人群、不同活动的交通需求，重点评估供给侧变化对交通服务水平以及系统整体绩效的影响。要对多模式、跨尺度的复杂交通系统进行科学、准确的评估，交通-空间分析模型必须能够模拟不同情景方案下的绩效指标变化，用来解释已落实的行动对交通高质量发展的贡献或阻碍，同时也用来判断政策工具调整对高质量发展的适应性。
2 武汉市交通战略评估案例
2.1 交通评估总体要求
武汉市在2049战略中，提出了建设“活力、高效、绿色、宜居、包容”的国家中心城市愿景。然而，现状交通系统的品质与未来高质量发展的目标差距明显，主城拥堵、新城不便、地面交通满意度低等问题突出。上版规划提出的“轴向TOD 走廊”①策略能否适应长远的目标要求（武汉市人民政府，2010），成为关系到新一轮总体规划和交通规划战略方案选择的关键。为此，武汉市启动了综合交通系统评估工作，要求以结构性、前瞻性、引导性为原则，对上版规划实施效果和未来趋势演变进行评估，为规划修编提出方向指引（图5）（上海同济规划院，2015）。评估层次分为城市（主城区） 和区域（都市区和城市圈）两大尺度（图6），内容涵盖多模式网络以及衔接各网络的客货枢纽（图7）。
2.2 评估指标体系
2.2.1 目标解读与指标分解
2049 愿景（vision）凝练地表述了武汉社会、经济、环境等综合发展的理想状态；基于武汉的发展特点，符合这一愿景的系统品质被定义为交通发展目标，即“多心畅达、客货便捷、环保低碳、舒适满意、选择多元”。
为了衡量上述定性目标的实现度，武汉交通战略评估选取了5大绩效指标，分别是可达性、拥堵指数、出行方式结构、满意度和环境指数。绩效指标向上响应于交通发展目标，向下可逐级分解到反映系统服务水平的二级指标和反映行动落实情况的三级指标，形成目标传递、“顺藤摸瓜”的分级指标体系。
在绩效指标中，可达性能综合反映用地和交通政策的耦合作用（刘冰，等，2017），如使可达性结合出行方式和拥堵指标，能够判断用地布局与交通的合理性；而且可达性对其他绩效指标均产生影响，故在武汉交通战略评估中作为首要关注的指标。二级指标主要描述多模式交通的运行状态，如道路车速、公交满载率等，它们受下位诸多行动的共同作用，并直接影响系统绩效，在评估中起着承上启下的作用。三级指标主要描述各系统的建设规模、结构及管理状况，体现了道路、公交、慢行、枢纽等具体方案落实的结果。通过“绩效——运行——建设”的三级指标体系（图8），可以有层次地对TOD 走廊方案的实施度及其效果进行全面检讨。
2.2.2 主要指标量化及其目标值设定
武汉各项绩效指标都有其合理的阈值范围，具体量化见表1，二级运行指标、三级建设指标的具体量化见表2。其目标值设定有几种方法：①已有规划明确提出的目标要求，②相关规范要求，③对标城市的经验值。当某些绩效指标及其目标值在上版规划中有所缺失时，需在交通评估指标体系中进行补充，还可以根据城市功能分区设定差异化的目标值。限于篇幅，本文仅就城市尺度的规划实施评估结果进行分析。
2.3 规划实施评估结果
2.3.1 绩效实现度评估
（1） 可达性总体水平尚可，公交——小汽车和中心——外围分异显著
从方式上看，武汉都市区的公交30min 可达性水平为50%，尽管总体上达到目标值，但与小汽车60% 的水平比较相差了10个百分点，体现了个体机动交通的相对优势。从空间上看，主城与外围新城的可达性很不均衡，由内而外递减的二元分割态势明显。特别是主城内轨道沿线地区的公交服务大大改善，可达性较其他地区平均高出5个百分点；新城不仅缺乏轨道交通，而且居住配套滞后、远距离出行多，使得可达性明显低于主城。
（2） 道路拥堵水平加剧，地面公交运行服务更劣
随着快速的空间扩张和车辆增长，城市总体道路服务水平从“轻度拥堵”进入“中度拥堵”。二环以内拥堵显著加剧并呈“面域化”特征，拥堵点段由点状变为片状分布，许多交叉口流量超过1.5 万辆/h。地面公交的拥堵更为严重，轻度拥堵以上的路段约占线路总里程的30%，堵塞路段也占到15%。因为公交主通道与拥堵路段的重合度较高，公交车速仅为社会车辆的85%左右，严重制约了公交可达性水平的提高。
（3） 小汽车出行快速膨胀，公交分担率提高不容乐观
受空间活动尺度扩大的影响，武汉出行结构处于变动的窗口期。在自行车比例萎缩的同时，小汽车出行比重增长较快，近5 年汽车年均增长30 万辆左右，至2018年6 月底机动车保有总量达到291 万辆（武汉市交通发展战略研究院，2017，2018），增长率约为18%。随着地铁的网络化发展，轨道交通逐渐成为公交客流的增长点，占公交总量的比例快速提高，现已达到33.7% （湖北省交通运输厅，2018）。但常规公交增长相对停滞，一些轨道新开线路的小汽车转移量仅占10% （武汉市交通发展战略研究院，2013），进一步提升公交分担率将面临较大压力。
（4） 轨道交通满意度最高，地面交通抱怨丛生
武汉轨道交通总体满意度达到98%以上，乘客对服务的快捷、准时、方便和舒适普遍感到满意，诟病主要针对轨道与其他方式衔接的不足。反之，常规公交的满意度仅为78%，乘客对候车时间长的抱怨最多，对不准时、不舒适、换乘不便等问题也多为不满。步行者、骑行者的最大意见则是混行干扰和停车占路，同时还关注污染暴露大、遮荫少、过街难等问题，说明地面交通有很大的提升空间。
（5） 环境质量有所恶化，机动化交通贡献日益突出
历史数据表明，交通部门的温室气体（GHG） 排放由2008 年的348.83万t二氧化碳当量上升到2012年的728.27万t，年平均增长率达20%。其中，客车类贡献了交通部门GHG排放最大份额，占交通领域总排放量的比例从36% 逐步升到63%。在此期间，武汉空气优良天数总体偏少，氮氧化物和可吸入颗粒物浓度也有所上升。
2.3.2 规划实施矛盾解析
根据评估，武汉近年来交通投入和网络规模不断加大，但绩效水平没有完全达到发展目标。规划实施中的主要矛盾可归为三个方面：
（1） 供给结构性失衡，供需规模之间的不匹配加剧
从需求侧来看，武汉城市建设用地已突破了2020年规划目标，尤其是外围新城用地增量大，但吸纳的人口数未及预期；主城的人口未降反增，人口密度超出规划值的20%。而供给侧的各项行动完成度总体滞后，且暴露出“重路轻铁”的重大偏向：快干路和过江桥隧完成60%，轨道交通和常规公交线路的规模仅完成20%。支路的实现度也远低于快干路，与改善路网结构的要求不相符合。
（2） TOD 走廊未落实，主城-新城的可达性与路网车速呈现“剪刀差”
主城虽然拥堵加剧，但可达性相对较高，形成了与外围“车速高——可达性低”情形相反的“剪刀差”特征。究其原因，规划的“多快多轨”方案仅实施了高快速路，没有轨道支撑的新城TOD模式变相为小汽车导向开发。外围职住分离产生大量的向心交通，在加大主城负荷的同时又进一步降低了新城远出行的可达性；主城则因就近活动抵消了拥堵的负作用，使可达性维持了相对优势。这种与用地扩展相伴生的交通绩效下降问题，很大程度上是新城快速轨道、产城融合等措施不到位而致TOD 策略落空的结果。
（3） 小汽车优先性高，地面交通的路权冲突加大
地面公交和慢行交通的优先路权得不到保障，使出行者满意度降低，从中暴露了武汉多模式交通协同治理工作的滞后。为保障小汽车的通行，公交专用道和公交运行速度均未达到规划要求；短缺的路外泊位又造成占路停车、阻碍慢行交通活动。这些问题相互牵扯，表明多头分割的实施机制难以形成目标一致的行动合力，不利于改善公交和慢行等绿色交通的出行体验。
2.4 规划情景方案评估与策略指引
三大矛盾的深层次根源，是“小汽车导向+圈层板块扩张”的交通-用地耦合模式。TOD走廊方案的实现度低，引发远距离小汽车向心出行增长，降低了通行效率、可达性和其他绩效水平。为此基于原有TOD 方案，规划评估着重模拟供给侧优化措施的效果：以建成主城-新城之间的快轨为前提，调整走廊沿线的用地结构。根据人口疏解力度的大小，具体设定了两种情景方案（表3）：情景方案①以“强中心、多走廊”为特点，主城人口仍有小幅增长，就业岗位在“两江四岸”核心区的集聚更高，新城中心的层级较低；情景方案②以“多中心、强走廊”为特点，主城人口有一定回落且岗位多心分布，而在外围集中打造都市区TOD 主轴和城市级中心，增加走廊沿线的就业机会。
在规划情景方案中，因新城吸纳了大部分的新增人口，职住分布更加均衡。模拟结果显示，两种情景方案的可达性、拥挤指数、“公交+慢行”分担率等绩效指标均较现状有所改善（表3）。尤其是情景方案②，依靠紧凑开发和反磁力新城中心，外围地区内部联系得到加强，使出行距离缩短、小汽车分担率降低，有利于更大程度地缓解主城拥堵、减轻主城-新城的可达性分异；其总车公里数和碳排放量也比情景方案①减少约9%，与轴向轨道的耦合效果更好。
因此，供给侧结构调整是交通转向高质量发展的关键。要从根本上遏制“蔓延——拥堵”的态势，必须改变以快速路支撑的小汽车导向开发模式，加紧建立“快线公交+走廊TOD”耦合的公交导向模式（图14），才能实现用地增长与交通拥堵的脱钩，最终达到集约—畅达的高质量发展目标。
3 结论与启示
（1） 在我国转向高质量发展的新阶段，建立与之适应的评估体系十分迫切。以关注所有人移动便利的可达性指标替代以车速、饱和度为核心的机动性指标，扭转了传统评估“以车为本”、偏重规模的粗放导向和囿于工程技术的狭隘思路，对于面向高质量发展的交通战略转型具有方向性作用。在加强规划评估、促进转型发展的形势下，武汉案例对于其他城市建立质量型评估体系，重新审视和调整交通战略将有所助益。
（2） 以绩效为主线的评估指标体系适合于面向高质量发展的战略评估，能为交通战略调整决策提供清晰有力的指引。可达性核心绩效指标是用地-交通耦合作用的结果，针对规划绩效不高的问题，需要重点从交通、用地两大方面来追溯原因。武汉评估揭示出TOD 走廊未达预期成效以及快轨建设、产城融合等行动落实缺位的问题，为寻求交通高质量发展的“集约——畅达”模式和路径奠定了基础。
（3） 高质量发展是一揽子行动合力的结果，为了实现安全畅达、高效低碳的交通发展目标，加强供给侧结构的优化调整至关重要，而不能条块分割地考核各项行动的执行情况。武汉规划实施“重路轻铁”、“重车轻人”，导致了交通发展不均衡不充分的问题，只有补足轴向骨干公交的“短板”，同步落实新城、主城“走廊TOD”策略的协同行动，才能有效压缩两大地区的绩效差异水平。
（4）“目标——行动——时空——技术”四位一体的质量型交通评估体系，实现了“监测目标实现度——考察规划执行力——调整策略工具包”的评估闭环，为持续改进规划编制和评估工作提供了整体框架。作为一个开放框架，需要不断完善评估内容和方法，进一步认识交通技术、政策因素对绩效的影响机制，同时优化绩效指标的选取和测度手段，增强交通战略评估的科学性和指导性。此外，还要改进评估的组织程序，提高评估过程的公共参与，从而更充分地考量不同群体的多样化出行需求。
作者简介
刘冰，同济大学城市规划系，高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室，博士，教授， 博士生导师
张涵双，上海同济城市规划设计研究院城市空间与交通规划设计所，所长，高级工程师
曹娟娟，上海同济城市规划设计研究院城市空间与交通规划设计所，工程师
徐雷，上海同济城市规划设计研究院城市空间与交通规划设计所，副总工程师
陈晓荣，上海同济城市规划设计研究院城市空间与交通规划设计所，工程师
王志玮，苏州规划设计研究院股份有限公司，高级工程师
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