公众参与导向的环境敏感地区发展模式研究 ——以北京雁栖湖东线地区为例

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1. 引言

随着2014年APEC峰会落户北京雁栖湖生态发展示范区（以下简称“示范区”），相关会议配套设施建设和周边环境整治工作紧锣密鼓的开展。与此同时，受到示范区建设的发展带动，其周边地区开始呈现出强烈的发展诉求。雁栖湖东线地区紧邻示范区东部入口（图1-1），依据总体规划，该地区除少量用地纳入新城集中城市建设区外，均保留作为城镇绿色空间。现状用地内的村庄依照规划在南部新城的集中建设区进行安置，现状村址还绿。在规划实施过程中，由于该地村庄搬迁及绿色空间建设需要结合南部新城的建设时序逐步推进，这与示范区周边尽快完成环境整治的要求难以匹配。因此，示范区开发建设单位提出了通过土地开发建设实现环境治理目标的意向。然而，由于东线地区从区位条件、生态环境、现状建设以及社会构成上均较为复杂，是典型的环境敏感区，其发展模式不仅影响到示范区的整体环境，也对该区域城乡的远期发展起到关键作用。为了科学合理的引导东线地区的发展，相关研究工作引入了多方协作的公众参与方式，在融入各方意愿的基础上系统探讨与研究空间布局方案，为该地区的发展决策提供了有力的技术支撑。

图1-1: 雁栖湖东线地区位置示意图

2. 雁栖湖东线环境敏感区解读

雁栖湖东线地区位于浅山向平原过渡的城乡交接地区，现状构成要素十分复杂，从上世纪90年代建设的食品加工厂到近年建设完成的高端居住社区，以及北部的村庄与林果农田均交错分布于此（图2-1）。由于地处示范区、中科院科研院所集中区与新城产业园区三大功能区的交汇位置，又拥有十分丰富的山水景观资源，雁栖湖东线地区从空间上表现出鲜明的特点。首先，受到现状及规划的设施以及基地本身自然环境的影响，该地区面临控制生态安全廊道、基础设施廊道以及景观视线廊道等多项刚性限制条件，空间分割特征显著。其次，东线地区位于新城边缘，城乡过渡地带，兼具城乡混合特征。再次，现有建筑无论是村落还是工业区，都具有十分鲜明的地域特色与时代印记。

图2-1 东线地区土地使用功能现状图

3. 发展意向提取与影响因素研判

3.1交互式参与下的发展意愿提取

为了全面系统的了解该区域的发展特征，研究采用了在梳理现状的基础上首先形成初步认知与观点，之后有针对性的分别与不同的利益相关者就其关注的关键性问题进行交流与讨论的方式，不仅提升了意愿收集的效率，也很大程度上提升被调研对象的参与和表达热情。雁栖湖东线地区的研究从环境敏感地区的实际特点出发，从生态环境、村庄发展、业态构成、空间意向、资源利用等几个方面分别与涉及的城镇居民、农民、企业、政府等部门进行了交流，并争取了该地责任规划师与专家的意见（表3-1）。由于对现状有了初步的认识和发展判断，在沟通过程中能够更好的告知项目发展带来的变化以及由此给调研对象产生的影响，从过去简单的访谈倾听方式转变为就关键问题的商议和探讨，使规划师的角色由旁观转向切身参与。

表3-1 各利益相关者对于东线地区的发展意向与诉求

参与者	观点汇集
雁栖湖生态发展示范区 开发建设单位	该地区应当为会议提供配套的休闲观光设施 该地区应成为国际组织的聚集地 应当具有强度适宜的地产开发
现状村庄村民	希望改善居住条件，增加基本生活服务设施 以经营周边林果产业为主收入 借周边建设之机有经营旅游服务业的想法
中科院研究生院师生	应增加满足中科院师生需求的商业服务设施 为师生提供良好的居住环境，减少通勤波折 为进一步培育科技创新型企业提供发展空间 个人置业方面，看中该地区良好的自然环境
现状居住小区业主	希望通过会都建设提升地产价值 期待建设大型商业服务设施 加强环境治理，尽快拆除周边村庄 周边应开发旅游设施便于娱乐休闲
区域责任规划师	生态敏感区域不应进行大规模建设 深入研究现状，保持环境特色 完善配套商业服务设施
规划专家	应当促进该地区的产业整体融合发展 环境是最重要的影响因素，应重视绿色空间建设 论证合理的开发建设强度，维系山水空间格局

3.2发展影响因素研判

通过不同的利益相关者从自身及对整体区域发展的认识和观点的收集，结合对于现状要素的系统分析，研究对影响雁栖湖东线地区发展模式的因素进行了梳理，明确了主要的确定性因素和非确定性因素。

确定性因素建立在各个利益相关者的普遍认同的基础上，对于东线地区而言主要包括三个方面：一是受到区域刚性控制要素分割的影响，该地区的开发建设必须以小组团的形式进行。二是示范区的建设要求该地区引入特色的商业、娱乐与休闲设施，充分体现地域风俗。中科院及新城的建设也要求该地区提供充足的配套商业服务业设施。三是对现有的物质及非物质特色元素加以利用、突出本地区的环境特点，发挥区域重要节点功能，营造持续的发展活力。

非确定性因素则表现为不同的利益相关者从自身的立场出发提出的发展诉求。在前期调研中，区域内和区域外、城镇与乡村的利益相关者对于该地区的发展模式持有不同的观点，主要集中在空间特色和建设范围两个方面。在空间特色上，利用现状村庄沿承传统空间特色与展现全新的城镇空间特色成为两种主要的意见。而对于建设范围，观点则划分为项目用地全部用于城镇建设与继续保留绿色空间两类。

4. 公众参与导向下的发展模式分析

为了更好的协调各方的利益诉求，详实了解未来规划实施和发展建设中可能遇到的问题，研究在明确了该地发展的各类影响因素的基础上，结合不同的发展诉求，构建了两类发展模式。同时，为了有效发挥公众参与的实效性，研究利用模型模拟的创新方式，与不同的利益相关者就发展模式问题进行了探讨，并就不同的模式进行综合比较，得出了在公众参与导向下的发展模式的研究结论。

4.1发展模式情景构建

以发展倾向、发展定位、空间形态以及土地使用程度几个方面的区别为切入点，研究构建了两类主要的发展模式（图4-1）。

模式一为原生的传统民俗特色的发展模式，以文化引领、回归传统为基本理念，发展定位为表现地方民俗文化特色的展示区，充分利用和改造现有的村庄，对其文化特色加以放大和表现，凸显原生的风貌特质，同时最大程度的维系现有的山水绿色空间格局。

模式二为现代气息浓郁的新型社区发展模式，以价值提升、塑造崭新风貌为基本理念，发展定位为产居结合的城市新区，在用地上主要通过拆除现状村庄来建设新的居住社区，同时建设完善的配套设施。为了实现土地价值的提升，该模式将充分利用可建设用地，采用整体开发建设的方式。

图4-1 结合不同主体意向的两类发展模式

4.2模型演绎发展特征的工作方式创新

公众参与规划编制难显其效的主要问题是规划编制一直被限制在专业技术的范畴之内，参与其过程的往往局限在行政管理部门、开发建设单位以及行业专家学者等“精英阶层”，而普通民众，尤其是与规划项目有着利益关系的群体，往往只能在公示阶段才能看到规划结果，“事后参与”、“被动参与”的现象普遍。同时，规划公示常以项目概述和几张规划用地图的方式呈现，而民众由于受到专业认知的限制，倘若没有进行详细的告知和讲解，也很难使之对规划有清晰的了解。在雁栖湖东线的研究中，以积木块模型来模拟和直观的表达不同发展模式的方式，很好的解决了因专业限制而造成的公众参与沟通问题。为了最为直观的表达方案，研究采用了不同颜色与大小的积木块，按照比例关系拼接摆放出了东线地区的空间格局和拟定的建设项目（图4-2），过程中可以随时按照新想法重新摆放模型。在讨论中，不同的利益相关者对模型表达表现出很强的兴趣和参与热情，不仅就自己关心的问题表达看法，还渐入佳境的对于整个项目的发展提出了建议，丰富了研究的视角和思路，获得了很好的交流效果。

图4-2 以积木块模型变化的方式演绎地区发展模式（模式一）

4.3发展模式的比较与综合权衡

在公众参与的环节中，不同的利益相关者分别就不同的发展模式提出看法，并就预期目标、主要优势、实施途径、空间模式以及潜在风险等方面进行综合比较（表4-1）。在交流互动的过程中，持有单方意向参与者在了解了其他方案的优点后，进一步开拓了思路，形成了更为全面的共识，即模式一能够较好的体现区域文脉与特色，最大程度的丰富了示范区的功能构成，能够为该地区未来高端化的国际交往职能的实现奠定基础，但受到当下发展环境与市场运行规律的作用，存在着实施主体不明确、发展动力相对较弱、产业提升周期较长的问题，存在一定的困难与风险。模式二能够有针对性的营造新型的社区，充分利用了示范区建设所带来的发展机遇，能够获得充分的开发价值提升，也能够进一步优化该地区的生产生活水平。但这一模式难以发挥该地区的特色山水风貌优势，容易造成千城一面的开发结果。同时，实施成本及市场供求关系的不确定性也使得这种单纯依靠房地产开发来带动实施的方式难得有持续性的保证，其潜在风险也不可忽视。

表4-1 发展模式比较

	模式一	模式二
预期目标	原生的传统民俗特色的空间模式	现代气息浓郁的新型社区空间模式
主要优势	充分利用现有的空间要素，展现中国传统文化与地域民俗风情。	发挥本地环境特色，有针对性的营建新型社区风貌，展现城市现代化发展建设水平。
实施途径	集体经济组织与NGO（非政府组织）的社区实践	城市开发建设
空间模式	保持现有空间结构，在其内部实现微循环更新，进行功能置换	实施村庄整体搬迁，拆除宅基地及集体企业，形成产局融合的新型社区
潜在风险	实施主体不确定性，实施的分散性，产业提升周期长	实施成本的增长，单纯依靠房地产开发带动实施的可持续性难以保证

4.4分析结论

对于环境敏感地区而言，由于构成条件复杂，涉及多方的利益协调，因而在空间选择上更应当进行全面的考虑，两种空间模式的建立均是以公众的发展诉求为基础。因此，对于空间模式的选择与决策，应该在两种发展模式彼此综合与协同的基础上进一步深化与探索。环境敏感地区的发展强调的是综合而非对立，是系统而非单一，公众参与的广泛视角正是实现这种系统与综合的有效途径。

处于过渡地带的环境敏感区，“城”与“乡”的概念将不再对立，而是应当促成城乡的融合发展，有机共生，建设特色城镇与美丽乡村。同时，城市建设与自然环境的相互协调在这一区域显得尤为重要，良好的自然山水资源仍要延续下去，而城市建设也需再次完成，这就要求建设应当时时处处考虑生态环境因素，实现城景交融、自然和谐。

5. 结语

随着城乡规划改革的呼声愈发强烈，规划已然不再只是一种技术，而更多的表现出公共政策的属性。从关注物质空间到关注人，规划在城乡快速发展的复杂环境中不断适应新的要求。公众参与作为城乡公共决策的重要环节，也是城乡规划实现转型的关键所在。雁栖湖东线地区发展模式的研究，尝试将公众参与作为主要导向，使规划决策充分考虑了利益相关者的合理诉求与意愿，力求以多方参与、共同营建的方式来共同完成地区的活力复兴。对于环境敏感地区而言，这一方式能够促使城乡建设在借力大事件（如雁栖湖示范区的建设）发展的同时应更加谨慎与冷静，在综合协调的基础上规避了盲目建设的风险。同时，研究过程中还尝试了交互式调研、以模型为媒介进行的方案表现与讨论等方法上的创新，以期对城乡规划公众参与方式与路径的完善提供一些借鉴与参考。

参考文献：

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