解读｜主体功能区优化完善技术指南编制原则解读

主体功能区优化完善技术指南
编制原则解读

推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署。主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略，是自上而下进行国土空间治理的重要制度创新，在推动生态文明建设与构建国家空间治理体系中发挥着基础性、关键性作用。为了推动主体功能区战略在国土空间规划中逐级传导落地，指导省级和市县级国土空间规划优化细化主体功能区、开展主体功能区动态调整等工作，在自然资源部国土空间规划局指导下，中国国土勘测规划院技术牵头、有关单位合作，共同编制《主体功能区优化完善技术指南》（以下简称《指南》）。《指南》日前已由自然资源部批准发布，将于2024年1月1日起实施。笔者作为《指南》的主要起草人，从编制原则、主要特点等方面对指南内容进行解读。

一、强化战略引领，推动战略融合

党的十八大以来，党中央部署了“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列新的区域发展战略，对国土空间布局、结构和功能关系提出了新的要求。《指南》发挥主体功能区作为战略衔接、融合的纽带和基础底盘作用，将区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略、乡村振兴战略、海洋强国战略等战略空间，划分为农业、生态、城镇不同功能定位，优化农业、生态安全、城镇化战略格局，指引农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区布局优化，使国家战略在空间上落地。

二、强化底线约束，筑牢安全格局

树立底线思维、统筹发展与安全是主体功能区的重要任务。《指南》通过设置位于《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》（以下简称《纲要》）农业、生态安全、城镇化格局的县区在满足调整条件时优先调整的规则，衔接落实《纲要》战略格局。通过将三条控制线面积及占比纳入指标体系作为优势度评估的重要因素，并对永久基本农田、生态保护红线指标设置“一票否决”，将不符合条件的农业县、生态县直接划入调出方案，夯实粮食安全、生态安全、经济安全等国家安全底线，优化区域主体功能定位，筑牢安全格局。

三、深化“多规合一”，明确逐级传导

按照“多规合一”改革要求，将主体功能区战略制度与原土地利用规划的指标管控、原城乡规划的城镇体系等相互融合，形成统一的国土空间规划。《指南》重点在国家和省级国土空间规划中明确主体功能区布局、定位和政策要求，通过市县乡级规划划定“三区三线”和细化主体功能定位，自上而下逐级传导，推动主体功能区战略精准落地，强化空间规划的战略性和政策性，引导规划由蓝图型向治理型转变。

四、发挥比较优势，突出功能导向

主体功能区的优化，应发挥各地资源禀赋和比较优势，推动不同区域差异化协同发展，《指南》在延续原三类功能分区的基础上，将原来按开发方式划分的优化、重点、限制、禁止开发区，转为农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类功能分区，进一步强调粮食安全、生态安全、城镇化发展等战略导向；将能源安全、文化传承、边疆安全等纳入主体功能区战略框架，划分能源资源富集区、历史文化资源富集区、边境地区等特殊功能区，与上述三类功能分区在空间上重叠，形成 “3+N”主体功能分区体系。《指南》给出了新分区优化的路径，通过评估方法，分别对县区的农业功能优势度、生态功能优势度、城镇功能优势度进行评估，并对原主体功能定位符合性进行判断，从而识别出需要优化调整的县区，使其主体功能定位与资源环境承载能力更好匹配，提升区域综合竞争力。

五、健全实施监管，提升治理现代化水平

当前国土空间规划处于向建章立制转段的关键时期，主体功能区在实施和管控机制方面仍待完善。《指南》一是提出了定性与定量相结合开展主体功能区监测评估，并将监测评估结果作为主体功能区自然资源配置、财政转移支付、绩效考核的重要依据。二是提出根据评估结果和调整规则，衔接国家和区域战略调整、重大战略资源开发、重大生态功能建设等重大战略变化，以及行政区划调整等，进行名录的动态调整，提升主体功能区战略实施的灵活性，使其更加适应高质量发展要求，推动提升我国空间治理现代化水平。

文章作者：田志强、祁帆、赵成双苹，中国国土勘测规划院

文章来源：中国国土勘测规划院