党的二十大报告作出加快建设数字中国的重要部署。将数字技术广泛应用于国家治理，是建设数字中国的应有之义和必然要求。如何依靠技术创新，以数据赋能支撑自然资源部门履行“两统一”核心职责，提升自然资源管理和国土空间治理水平，是各地自然资源部门推进改革的一道必答题。
改革开放45周年之际，记者走进改革先行地浙江省义乌市，调研该市将智慧自然资源综合管理信息系统试点作为自然资源事业改革发展的基础性、战略性、系统性工程，推动自然资源管理工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑，提升自然资源现代化治理水平的实践。
义乌市城市风貌
“世界小商品之都”浙江省义乌市，一座吃“改革饭”、走“开放路”、打“创新牌”的城市。敢于首创的改革精神成就了“世界的义乌”，在一次次“无中生有”的城市能级提升中，在一个个经营主体真切体验的营商环境优化中，跳动着浙江改革的脉搏，展现着区域发展的活力。
“从抱着审批图纸、测绘报告，跑设计单位、跑政府不同部门、跑自然资源部门的不同科室，到一次都不用跑、全流程线上办理，转变的结果是大大提高了办事效率，节约了办理时间。”最近，浙江恒风集团有限公司承担了义乌市某保障性租赁住房建设工程，从提交项目建筑方案审批、建筑工程规划许可证申请到最终办结，仅仅用时2天。
多用时间赶工期，少费功夫跑审批。2021年以来，浙江省义乌市开展智慧自然资源综合管理信息系统建设，目前建设项目自然资源事项全生命周期管理系统已正式投入运行，成为该市实施营商环境优化提升“一号改革工程”的标志性成果。
原国土、规划部门主要的48个审批事项从线下变为线上，划拨供地全流程所需的材料从130项减为23项、平均审批时间压缩至26个工作日，规划选址阶段“多审合一”实现了27个事项合并审查……在义乌，越来越多的经营主体实打实地享受到了自然资源数字化、智慧化管理的改革红利。
“数字化改革是迈向现代化的‘船’和‘桥’。”义乌市委书记王健在2023年年初推进创新改革开放大会上说。以数字化技术促进政府“瘦身”“健身”，让“群众少跑腿、数据多跑路”，其本质是创新政府治理理念、方式、手段，推动有为政府与有效市场更好结合，实现治理体系和治理能力的现代化。
“数字化改革是支撑自然资源部门履行‘两统一’核心职责，准确把握新时代新征程自然资源工作定位，推进自然资源事业改革发展的基础性、战略性、系统性工程。”义乌市自然资源和规划局局长楼辉腾说。该局通过建设智慧自然资源综合管理信息系统，推动了自然资源管理工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑，提升了自然资源现代化治理水平。
2022年8月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，要求将数字技术广泛应用于政府管理服务，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升。
浙江是数字治理的先行区。在建设“数字浙江”，打造“整体智治、唯实惟先”现代政府、实施营商环境“一号改革工程”的数字政府升级迭代中，自然资源数字化改革不断迈上新台阶。
2021年，浙江省自然资源厅印发《全省自然资源数字化改革工作方案》，提出聚焦精准服务高质量发展、精准支撑自然资源“两统一”核心职责履行两大目标，围绕“迭代完善国土空间基础信息平台、核心业务流程再造、多场景协同应用，以数字化重塑自然资源全域全要素治理空间”，部署数据大归集、一码大串联、场景大集成、效能大提升、治理大变革5项任务。
推进效能革命 全力打造全国资规系统一流营商环境动员大会会议现场
义乌是先行区中的先行者。2021年6月，按照浙江厅部署，义乌市启动智慧自然资源综合管理信息系统建设试点工作，探索自然资源信息化建设模式创新、方法创新、技术创新和服务创新，打造以项目用地“全生命周期管理”为核心、数据全面共享分析、资源信息实时掌控的创新型智慧型综合管理信息系统。
作为又一次的“无中生有”，智慧自然资源综合管理信息系统建设的初心与使命是更好满足企业群众的办事需求，更有力地支撑政府部门的管理决策。
改革是义乌发展的“源代码”。义乌的发展史，也是一部政府持续刀刃向内的自我革命史。政府持续转变职能，通过减权、放权、治权，为义乌的发展一次次打开新空间、注入新动能、塑造新优势。
近年来，通过“最多跑一次”等改革，义乌市营商环境走在全省前列。但是，部分企业反映的用地难、审批效率低的问题仍存在，土地等要素有待加快精准供给。
这也恰恰是智慧自然资源综合管理信息系统建设试点要重点解决的问题。系统建设由此成为义乌市实施优化营商环境“一号改革工程”，打造集聚高端要素的磁场、创业创新的沃土、现代治理的范本的重要一役。
智慧自然资源综合管理信息系统建设试点过程中，破解了诸多困难。
数据赋能是数字政府建设的关键。此前以部门为基础的政府履职体系使得数字技术往往服务于某一个部门的某些管理目标，数据标准、规范的设定缺乏跨部门协同，信息化技术仅围绕部门需要以部门逻辑运行，而非以整体性政府的逻辑运行。这一情况导致了技术的碎片化应用，数据孤岛、重复开发、多头管理等问题普遍存在。
表面上的技术困境，背后的实质是机制制度和规则体系的不健全。自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间管制和生态保护修复职责，开启了自然资源整体治理的新格局。但是，体制机制的理顺并非一朝一夕。
义乌市自然资源和规划技术中心主任楼洪庆介绍，系统建设遇到的第一个难题就是数字化改革涉及不同科室、部门之间职责交叉、边界不清，亟须打破原有的体制机制障碍，加强协同合作，形成改革合力。
义乌将破解方法称为“削足适履”——推动管理模式由“条”向“块”转变，按照“一类事项由一个科室统筹、一件事情由一个科室负责”的原则，改革内设机构，彻底告别审批事项分散、内部沟通不畅、监管职能不力等现象。
经过全面梳理自然资源调查、国土空间规划、自然资源保护、生态修复、用途管制、详细规划、开发利用、行政审批、确权登记、批后监管、执法监察等自然资源业务工作流程，义乌市按照“5+X”的思路，在5个综合科室的基础上设立11个业务科室，统一开展自然资源调查、规划、保护、修复、利用、监管，实现自然资源业务全流程无缝衔接、闭环管理。
义乌局主要负责人部署智慧自然资源综合管理信息系统开发工作
数据是数字化、智慧化管理的灵魂。“离开数据，治理就是无源之水、无本之木。自然资源整体治理的‘加减法’，要从治理数据质量开始。”义乌局总规划师骆光军说。原来各部门分散管理下平台不集成、数据不精准、标准不统一、信息不对称，不同业务系统之间的数据无法互联互通，不能整合共享，限制着自然资源治理效能的提升。
为确保数据的准确性、一致性、可靠性，提高数据应用的有效性，义乌市制定了《自然资源数据标准体系》，规范了组织分类、命名设计、发布使用等系列标准，投入近700万元资金分批次大规模开展历史数据治理建库工作，并建立自然资源数据仓，设定明确的数据模型标准、数据清洗和转换标准、数据存储标准、数据处理标准、元数据标准和安全隐私标准。同时，在纵向上，通过国土空间基础信息平台贯通与上级数据归集、共享；在横向上，通过义乌市一体化智能化公共服务平台打通与平行部门的数据交换，实现林地、征迁、信用监管、税务等23项数据共享。
相关配套制度不健全，造成业务需求变更、系统流程调整、数据修改等频繁发生，也严重影响数字化改革进度，对系统的安全性、稳定性造成不利影响。为此，义乌市先后出台《数字化改革业务流程再造工作指南》等17个配套制度，解决了系统应用、数据管理、业务变更等规范问题，为数字化改革提供了制度保障。
“数字技术并不只是政府治理的附属工具，推动全面深化改革向系统集成、协同高效转变，是数字化改革的核心要义。”正如智慧自然资源综合管理系统作业单位相关负责人所说，自然资源数字化改革的实质是通过高效整合数据流，科学改造决策流、执行流、业务流，推动自然资源各领域工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑，塑造整体智治的自然资源治理新形态。
智慧自然资源综合管理信息系统建设推动了国土空间规划、审批、监管、决策和服务工作全过程的数字化、智慧化转型，以“五个一”的统一“度量衡”，发挥数据的“显微镜”“望远镜”“指南针”作用，促进自然资源部门“两统一”核心职责落地。
共享归集一平台——系统构建了集中式的自然资源数据库，实现了原国土、规划、林业各部门数据的统一收集、存储和共享，为自然资源部门提供了一个统一的决策支撑平台，实现建设用地预审与选址、规划条件等49项审批和开竣工违约责任追究等24项管理业务网上办理。同时，系统通过与14个省、市级平台对接，实现农转用、土地供应、土地整治等数据共享、数据更新。
集成办公一扇门——系统打造了义乌市自然资源统一门户，实现一站集成登录、一图浏览空间、一屏可知消息、一个门户办所有业务，提升了办事效率。基于浙江掌上办公平台“浙政钉”，建设了包含全业务移动审批、移动一张图、移动决策的掌上办公系统，实现“全方位、全天候”掌上管、网上办，“随时随地”掌控家底。
智慧资规一张图——系统实现了原国土、规划、林业一张图数据资源的全面整合，将三区三线、三调及国土年度变更调查、三类国土空间规划、地质灾害易发区、重要矿产资源、水域资源、古树名木、临时用地等各类资源持续更新纳入，形成了统一的国土空间底图底数。为工程建设、全域土地整治等项目的选址审批提供科学精准分析，合理避让空间冲突。
智慧自然资源系统一张图
业务协同一条链——系统构建了一体化业务协同应用，通过材料数字化、审查智能化、成果数字化、证书电子化、信息“一码”关联、数据“一码”共享等手段，面向公众、中介和自然资源部门工作人员，提供了自然资源全领域、全业务、全流程的智能化申报、智慧化协同审批、规范化中介服务。
资源管理一本账——依托自然资源“一张图”丰富的数据资源家底，系统建成了囊括“资源现状、空间规划、用途管制、开发利用、资源保护、信访工作、审批效能、用地保障、低效用地、批而未供、土地整治、村庄规划”的资源管理一本账，从时间、空间、区划、结构多维度为决策者提供了动态、详实、直观、高效的数据，辅助可视化管控、有理有据决策。
从“要我审批”到“为你服务”，该系统从高频应用场景出发，精准对接核心需求，诠释着以人民为中心的数字政府建设的价值导向。
公众办事，便捷高效公平——企业和群众无需跑审批窗口现场，随时在线申办业务。所有服务事项明确办理时限，黄灯预警、红灯处罚，审批过程全留痕、可追溯、可监督，压缩了自由裁量权，让权力在阳光下运行，营造亲清的政商关系。申请材料简化，例如办理“建设用地规划许可和划拨用地审批”，原来需提交建设用地预审与选址意见书、规划条件等9类21项申请材料，填报多个业务申请信息。现在，系统可自动提取前序环节的共享数据，申请材料减少为4项，相关申请信息自动生成。系统试运行以来，已线上办理审批业务4386件。
义乌局工作人员帮助办事群众在“智慧自然资源综合管理信息系统”进行业务申报
项目预检，前置审查加速审批——项目是否压占三区三线、是否占用林地、是否符合上位控规等审核工作被前置，改变了选址、农转用、征收、规划条件等多项业务重复提交项目红线、同一红线不同业务自相矛盾、项目红线频繁调整、群众重复跑动的状况。系统智能并联审核达26项，在供地前，提前完成地质灾害危险性评估备案、占用林地许可等流程，减少业务环节25个，缩短办理时间70%。系统运行以来，红线审核的工作量由原来3000件以上降至十分之一。
项目办理进度流程图
规范中介，线上委托即时评价——“建设单位办理审批，花费大量精力把所有政策、流程理得‘门儿清’，不能说明人家厉害，反而从反面说明，应该加强中介等公共服务供给。”据楼洪庆介绍，系统启动之初便进行了深入的调研，在建设中充分考虑了测绘、设计、评估等中介机构的需求，提升中介机构的便利性，将办事协调的成本由公众转移到政府。同时，以服务事项清单、服务评价等形式使得中介服务有比较、中介行为有监管，营造良好的市场环境。
比如，在建筑方案设计阶段，原先业主需线下委托设计单位，提供相关设计基础资料，设计方案完成后，再提交窗口审核，委托耗费时间长，设计单位比选难，资料提交多次跑。现在，系统收录了中介超市中的127家设计单位，业主可直接在线查看信用评价、服务质量等，并发起线上委托，线上签订委托协议，系统自动推送相关资料，在线审核设计方案。
跨部门协同审查——原先，企业和群众申请建筑方案审批需跑镇街、住建、供电、教育等多个部门签字盖章，多头跑、重复跑耗费大量时间和精力。现在，在线业务审批直接覆盖到镇街平台，延伸至平行部门，实现线上并联审查，显著缩短了项目报批时间。
数智赋能治理转型，变革的力量值得更多期待。“政务环境是生产力、竞争力、吸引力，公平有序的市场环境推动着要素配置效益最大化、效率最优化，经济生态环境是企业良性发展、经济行稳致远的助推器。我们要在更高难度改革中开辟新路、更高效能治理中优化环境，打造国际一流营商环境样板城市。”王健在义乌市创新深化改革攻坚开放提升三个“一号工程”推进会上说。
楼辉腾表示，智慧自然资源综合管理信息系统在今后建设监管平台、深化多跨协同、开展 AI智能审批、辅助政府决策等方面具有广阔的应用空间。一个资源综合管理、系统协同高效、数据全面共享、决策智能科学的数字化管理系统，必将为自然资源部门严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益提供更加有力的支撑。
文字编辑：陈琛
新媒体编辑：曲冰洁（见习）
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原文始发于微信公众号（i自然全媒体）：浙江义乌：自然资源的智治变革
规划问道
