规划问道本刊“学术动态（Planning Reviews）”栏目，推介国内外学术书籍和文献报告、关注国际研究动态和前沿热点、分享规划案例研究。本期“城市开发与土地经济”专栏，向大家推介一篇关于TOD指数的研究文献。
（专栏编辑：刘冰，同济大学建筑与城市规划学院教授）
来源：CUCUZZELLA C, OWEN J, GOUBRA N S, et al. A TOD index integrating development potential, economic vibrancy, and socio-economic factors for encouraging polycentric cities[J]. Cities, 2022, 131:103980.
(图片来源：https://www.sciencedirect.com/journal/cities)
1.研究背景
公交导向发展(transit-oriented development，TOD)是一种基于公共交通系统设计、开发城市的策略模式。TOD的目标是鼓励步行和骑行，增加公交乘客量，减少拥堵，并带来环境效益。如何识别公共交通站点是否适合TOD显得非常重要，过去的TOD指数研究侧重于评估公共交通站点附近的人口密度、步行能力、土地使用多样性和停车可用性，以确定哪些公交站点车站最适合TOD。尽管这些因素对于识别规划TOD至关重要，但过去的研究中都忽略了一个主要属性：站点周边地区的未来发展潜力。TOD站点周围具有高密度、高混合性的特点，集聚着大量人口和经济要素，具有发展成为城市中心的可能性，因此需要评估当前尚未充分发挥潜力的TOD站点，建立新的TOD指数，从而确定这些站点是否具有发展成为城市中心的可能性。
2.建立包含开发潜力的新TOD指数的方法
测量和量化TOD指数需要结合影响TOD成功的因素。这些因素高度关注现有公交站点周围建筑环境的特征及其开发潜力。该研究侧重于从以下三个层面构建TOD 指数：社会环境特征、经济活力、开发潜力。首先，TOD的目标是创建适宜步行的社区，这表明TOD指数应该在交通站点步行影响区范围内去测量。该研究定义为步行距离在10-12 min内的任何区域，步行半径相当于约1000 m。其次，研究区分了核心站和非核心站，前者位于城市的市中心（即“核心”），而该研究主要是探寻核心之外的站点是否具有发展为市中心的机会，从而支持多中心城市的建设。
第一个层面是量化社会环境特征，包括步行可达性、绿化指数和汽车使用率，再将指标标准化并加以平均得分。这类指标旨在定量评估每个站点周围的步行性和步行潜力。我们将高潜力定义为步行可达性好、高绿化指数和高汽车使用率。如果一个地区可步行性好、绿化指数高，市民更有可能使用步行或公共交通，TOD的潜力也相应得高；现有研究表明，汽车使用较少的地区TOD开发较好，因此高的汽车使用率则意味着这一站点地区有可能通过新的TOD开发减少汽车拥有量和使用量。具体指标的计算方法：
①步行半径的有效性：步行半径可能受到物理障碍或街道布局的限制。因此可步行区域的有效性需要通过取1000 m半径可步行区域与站点1000 m缓冲区的比率来量化。给定站点周围存在的物理障碍越多，可步行区域占整个缓冲区的百分比就越低。1000 m的可步行区域越接近1000 m半径的缓冲区，可步行半径的有效性比率越接近1，可步行区域的效率越高，总体TOD指数越高。
②平均绿化指数率：计算各站点1000 m半径范围内的平均绿化指数与其余非核心站的平均绿化指数之间的比率。绿色街道景观已被证明有助于步行，站点周边的街道绿化越好，越适合步行。该研究使用绿化指数数据集（GVI），可以获得每个站点周围的平均街道绿化率。绿化景观得分较高的站点表明其周围区域的街道绿化水平较高。街道绿化量较高的车站将获得较高的TOD指数，将被确定为进一步发展的重点节点。
③汽车使用率：计算各站点1000 m半径范围内平均汽车使用量与其余非核心站的平均汽车使用量之间的比率。汽车使用率衡量拥有私人汽车并将其作为主要交通方式的百分比。如果目标站点周围的汽车使用率大于整个非核心站周围的平均汽车使用率，则表明该地区可以降低汽车使用依赖性，该站点的TOD开发的潜力大。
第二个层面是量化经济活力特征，量化公共交通站点1000 m半径内的商业密度和商业多样性，再将两个指标标准化并平均得分。拥有一个商业多样化的社区对于产生一个成功的、有吸引力的TOD是至关重要的。这是因为各种商业设施的存在是吸引居民到新地区的必要条件。具体指标的计算方法：
① 商业密度：计算各站点1000 m半径范围内的商业租户数与其余非核心站的平均商业租户数之间的比率。与非核心站点平均值相比，具有更多商业位置的站点将提高其TOD指数。
②商业用地指数：利用土地使用数据，量化各站点1000 m半径范围内商业地块占总土地的比例。
第三个层面是量化住宅的开发潜力，包括可供开发的土地、密度许可（密度许可是指根据城市区划规定每公顷可以建造的新住宅单元的数量） 以及密度许可下的潜在人口等，再将三个指标标准化并平均得分。其中开发潜力的计算是确定可供开发的土地，并计算在给定当前住宅区划和密度许可的情况下，在可用土地上可能出现的潜在新开发。然后，再将额外数量的单元转换为潜在的额外人口。如果给定公共交通站点1000 m半径范围内不包含太多的可开发土地，那么其开发潜力将较低，从而降低整体TOD指数（反之亦然，如果有大量可开发土地，其会增加整体TOD指数）。具体指标的计算方法：
① 可开发用地占比：各站点可用的可开发用地面积除以站点1000 m半径范围内总用地面积。
②现有密度允许的潜在人口：可开发用地面积乘以允许现有密度，再根据每个住宅单元2.9人，将允许现有密度开发的新住宅单元数转换为允许现有密度的潜在人口。
③ 具有最大密度许可的潜在人口：可开发土地乘以最大密度许可，再根据每个住宅单元2.9人，将最大密度许可开发的新住宅单元数转换为具有最大密度许可的潜在人口。
最后将社会环境特征、经济活力、发展潜力等三个方面的平均得分汇总得到整体TOD指数。
3.结果与讨论
该研究以蒙特利尔岛为案例，计算岛上地铁站的TOD指数。结果显示：TOD指数较低的站点主要是由于周边可开发土地受限，开发潜力较低，同时商业密度和绿化景观也低，导致三个层面的TOD 指数均较低，从而得出了“这类站点的发展潜力较弱，不应进行高密度和高混合性开发”的结论。对于TOD指数较高的站点，一部分是由于它们未来的潜在发展人口较多而潜力较大，这些地区现状并都不是人口稠密区，但它们都有大量的土地可供高密度再开发，可以按照高密度城市中心的模式进行开发；另一部分是由于站点周围可步行性和平均绿化指数较好、经济活力好，虽然可开发土地较少但可以继续加大密度进行开发，有机会转变为城市中心。
该研究将社会环境特征、经济活力和开发潜力纳入TOD指数，可以确定TOD站点是否具有发展成为城市多中心节点的潜力。这是一个可供世界上其他城市借鉴的TOD指数。在蒙特利尔岛的案例研究中，识别出了具有潜力发展成为城市多中心节点的车站，这类站点应该是规划和开发工作的重点。而过去的研究忽略了站点周边可以增加开发强度和站点周边存在的可开发土地，只考虑站点周边的现状情况，导致将已经最大开发容量的车站错误地认为是拥有高潜力的TOD站点。也就是说，以前的TOD指数没有考虑未来容量和站点周边社会环境特征的潜在变化。该研究将社会环境特征、经济活力和发展潜力纳入TOD指数，考虑了未来的土地使用和最大密度许可，可以给城市规划者和房地产开发商共同创造一个更清晰的画面，表明哪些车站将作为新的城市多中心节点，从而更加关注交通站点周围是否存在鼓励多中心发展的机会。
该研究也存在不足之处。首先是TOD指数中并没有考虑可能由人口密度增加引起的经济活力变化，尽管推测一个地区的开发强度可以通过相关法规和规划中的指标来实现，但使用现有数据却很难准确预测未来的社会文化和经济特征。其次是提出的TOD指数没有直接考虑与公共交通网络效应相关的参数，故此忽略了公交网络中重要交通节点对人流的汇集作用，而人口越密集的站点，其经济活力可能会越高，也具有成为新多中心节点的潜力。
该研究建议，今后对TOD指数的研究可以通过以下方式进行改进。第一，目前TOD指数假设三个方面的权重相同，虽然这在蒙特利尔是成功的，但由于不同城市的社会经济条件、建成环境等都存在较大差异，规划者和城市居民的偏向可能有所不同，其权重也会不完全相同。因此，研究人员可以根据各地居民和规划者对站点的实际意愿来确定各项权重，以计算能反映当地优先事项的特定TOD指数。第二，研究人员可以用TOD指数中的部分指标，特别是有关TOD开发潜力的指标，与其他文献中的某些指标相结合来创建新的混合指数，从而将开发前景和开发强度作为一种参数，使得TOD潜力地区的分析更加精准。第三，可将得出的TOD指数用于现有交通网络分析，由此增加与公交网络相关的第四个层面的指标，用来评估公交行为、公交网络及其网络效应。在如此的情况下，这一TOD指数更适用于分析现有或已建成的公共交通网络，而不是发展中的网络。最后，研究人员可以围绕新公交网络、法规变化、规划调整和开发政策等，研究TOD站点的未来发展潜力。此外，这些研究也能够记录由于规划法规或房地产不合理开发而错过的TOD发展机会，由此提出纠正这些机会的流程。
总的来说，面向未来开发潜力的TOD指数适用于高密度、有完善公共交通网络的地区，分析这些TOD站点未来是否具有发展成为城市多中心节点的机会。中国的特大城市和大城市普遍建有成熟的公共交通网络，可以借鉴和完善TOD指数，进一步考察这些城市是否具有通过TOD站点发展多中心城市节点的机会。
（供稿：曾红平，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生）
本文为《城市规划学刊》原创文章
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【学术动态】综合开发潜力、经济活力和社会经济因素的TOD指数，用于鼓励多中心城市 | 2023年第5期
