从“设施”到“城市”的无障碍行动规划探索

相关工作首先通过聚焦无障碍城市价值认知而展开。在以人为本的城市化过程中，规划不断聚焦细分人群（儿童、老人、青年人、科学家等）的具体需求特征，优化空间功能与服务，使城市越来越人性化。研究表明，每个人一生中约有11%的时间需要无障碍设施支持，所以对无障碍城市的理解不应再是服务于残障人士，不再是少数人的需求，而是全民全龄的需求“交集”，是一项包容性最优的空间条件。

图1 无障碍是全民全龄人群的需求交集

人是外界空间的使用者和度量者，不同行为需求的人群对空间有不同的感知。当项目团队成员坐着轮椅、带着盲杖去体验式调研时，能强烈直观地感受到具体的差异化需求。中规院项目组与哈尔滨工业大学团队在合作过程中，金广君教授从一位轮椅使用者的角度提出，带着轮椅去调研一个普通人青睐的中心区。根据调研显示：（1）轮椅出行平均耗时是普通出行耗时的5倍，步行5分钟的路程、轮椅需要耗时25-30分钟；（2）平常很友好的慢行空间突然变得障碍重重：轮椅遇到有高差的缘石坡道，平均每50米要抬上抬下一次；90%的沿街商业有台阶、无坡道，轮椅使用者无法亲近底商设施。类似的障碍在城市中比比皆是。

我国在2021年出台了全文强条的无障碍新标准，对无障碍设施有了更清晰化、强制化的要求，逐步消除城市的最后一厘米高差。在新的建设要求和背景下，项目组调研了深圳全市各区多个样本地区，包含社区、中心区和公园周边地区，共17个评估区域、194个地块的样本地区，主要从三类展开系统性评估：一、针对环境设施的配置率，二、针对标识信息的传导率，三、针对出行路径的连通率。随着无障碍设施标准的实行，无障碍设施的配置率和传导率得到较大改善，但连通率水平仍较低。调研发现，城市中更多的障碍出现在红线内外、设施之间和建设先后的衔接处（图2）。因此如何在城市层面做好衔接形成系统，加强多主体之间的设施协同性是规划工作的重点内容。

图2 出行路径的连通性障碍

通过研究梳理总结，由于城市公共空间中的无障碍设施得不到系统性解决，需求人士在城市中生活出现多重障碍模式，他们普遍受困于社区，又渴望进行远距离自主出行，从而深度参与到城市公共生活，有更多机会体验山海绿地公园。

图3 参与城市生活的空间障碍

基于需求人群对美好生活的需求，项目提出，无障碍城市的建设问题不能只在设施层面得到解决，更应该在城市层面进行系统化缝合。从公共交通、公共空间和公共设施的公共资源角度，从五大要素着手来进行系统化整合。无障碍城市是从设施到城市，是从原有的交通出行概念到一个更广泛的概念，是一个多样性包容，为平等而建立的城市（图4）。无障碍城市规划是长期主义发展的目标，也需要久久为攻的建设路径。如何在长期目标和长远路径下，通过目标推动规划行动是工作的重点。

图4 从设施到城市的无障碍要素构建

深圳市无障碍城市的建设目标是服务全民全龄，依托城市公共资源打造一张无障碍的城市公共资源支持网络。在这网络上能实现服务可享、交通可达、日常舒适、交往包容以及休闲惬意的美好生活诉求。在全市空间层面形成“一链、三环、多点”的公共体系总体布局，这是全民全龄无障碍城市网络发展的空间架构总基础（图5）。“一链”是依托主要城市道路，地铁、公交、慢行三网衔接的无障碍出行链；“三环”是以社区、中心区和公园三类功能为基本单元，构筑公共空间系统化无障碍闭环；“多点”是市-区-社区的公共服务点具备专属支持，同时文教体卫公共设施包容开放。在此基础上形成了三类五项的空间行动计划，找准空间布局，找到逻辑，解决痛点问题。同时，围绕现阶段无障碍建设系统性不足、专属性不足的问题展开品质化指引。

首先在公共交通层面，如何优化无障碍交通出行链，特别在慢行、地铁、公交、机动车多种出行交通方式下，如何支持无障碍的转换和衔接？项目提出建立多交通方式转换顺畅的长距离复合无障碍出行链。根据未来深圳市交通发展目标，轨道交通占公共交通出行量70%以上,轨道出行是最主要的出行方式。因此，本次专项规划提出根据城市中建设有轨道的生活性主要道路，构建“轨道+公交+慢行”的一体化交通体系廊道,成为城市无障碍出行链。通过梳理全市的地铁资源，并识别出与之叠合的生活性道路，在全市形成布局，成为无障碍出行链空间资源的抓手。

图6 三网融合的无障碍城市出行链

图7 无障碍出行链布局图

图8 重点强化设施之间的衔接

通过规划识别，形成社区、中心区和公园的公共空间建设无障碍系统闭环，打通红线内外、设施之间和建设先后衔接的障碍落差。

图9 公共空间无障碍

由于残障人士和老龄人口85%的时间集中在社区中度过，所以社区的无障碍化尤其重要。项目提出，通过识别残障人士、老龄人口、儿童密度分布较高的社区，优先进行15分钟社区生活圈的友好共建，在空间上形成有效的布局，以各区为抓手实现示范性建设，形成以点带面的效果。在具体的建设指引上，除了无障碍设施的建设，还需注重符合人的行为规律。在整个社区环境内，至少形成1条无障碍闭环（图11），以连接各小区、设施服务设施、商业设施和公园设施。这条闭环有可能包含了社区多条道路，能让所有人在社区里方便出行和体验。

图10 社区空间无障碍

图11 社区无障碍闭环串联主要场所

图12 新加坡社区残障中心布局图

在公共服务层面，增加无障碍需求群体的专属需求，将无障碍专属设施嵌入公共服务设施体系里（图13）。从市区级到街道、社区级设施进行了体系化构建。

图13 公共服务无障碍

以市级重要教育设施为例，经过研究发现，自闭症、脑瘫和智力障碍儿童最需要的重大设施是特殊教育学校。有别于传统的教育学校，特殊教育学校不仅有教学功能，还有康复功能，这是该类儿童融入社会最重要的设施。对标先进地区，截止到2022年底以前香港有62所特殊教育学校，服务3900名残障学生，包含智力障碍、视力障碍和听力障碍的儿童。有的学校设立在医院里，方便需要长期住院的儿童接受到平等的教育。以香港的多模式发展为远景目标，项目组提出在深圳市现有的1所市级特殊教育学校的基础上，在市级加快推进第二特殊教育学校的建设。并根据国家标准，加快各区特殊学校的建设，满足特殊教育的专属性需求。

在行动框架的基础上，项目对规划实施推进展开了探索。近年来我国无障碍标准在不断强化提升，2022年出台了《中华人民共和国无障碍环境建设法（草案）》，住建部和残联也颁布了《无障碍城市示范城市的管理办法》。对城市无障碍建设环境的要求已经从“有没有”到“好不好”，从关注设施单体到城市系统，以及多方面技术协同的建设背景。在这背景下提出的无障碍城市公共设施建设，不应该只是政府部门行动，而是社会包容性共建的过程，可以通过三个方面去延伸和实施：一方面是规划编制，第二方面是建设实施，第三方面是调动社会共建（图14）。

图14 无障碍规划实施路径

在无障碍实施的编制维度基础上，依据分析目标，每五年进行一次动态评估体检。第二，通过加快条块统筹，推动区级专项规划编制。区级是有效实现无障碍城市的重要层级，它能够把三类五项行动计划打包在区域级内形成规划和建设，中间层级的完善来推动无障碍城市整体建设。除编制专项规划外，形成“一图一表”的建设指引，进行嵌入式的服务。项目组将三环公共空间的系统化无障碍要求转化为“一图一表”技术工具，即无障碍系统化规划图和无障碍系统要素管控表。一方面可以嵌入相关标准指南，对接深圳市国空社区生活圈编制技术指南，把无障碍系统化建设作为专篇列入其中形成系统化指引。同时也切入实施类规划，比如环境提升类规划、更新整治类规划和旧住宅区规划，要求有系统化建设的方案提前进行。环境提升改造的无障碍嵌入在深圳得到了较好的推广和实施。

无障碍实施推进的第二个维度是通过区级项目建设实施。福田区建设实施了全国首个无障碍中心区，在5.4平方公里范围内形成了100%交叉口的系统化无障碍建设。除了中心区，未来社区、公园道路和设施都能通过区域级实施平台形成以点带面的项目落实。福田中心区无障碍实施标准成为其他片区推广建设的抽项提取基础。在福田区其他学校、医院和重点片区，不需要再做设计方案，而是把实施标准直接复制进行推广。除了区域级纵向的推动，还需要落实部门实施项目，落实部门职责、加强跨部门协作，重点推进无障碍市级公共设施（特殊教育学校等）、市级重要交通廊道和市级无障碍公园等建设。

无障碍城市建设是全民全龄共建的过程。为了凝聚价值共识，提高社会参与度，规划编制了无障碍城市公众手册，并且将这个规划工具带入了社区试点工作。在规划编制过程中，项目组走入宝安佳华新村，将居民力量凝聚在一起，共同找到该社区的无障碍痛点，再把公众手册卡片分发给居民，告诉居民如何用该工具解决现在存在的无障碍问题（图15）。项目组和居民一起召开无障碍工作坊，识别了问题，再由规划形成系统性统筹方案，这在社区推广应用时得到较好的效果。《深圳市无障碍建设条例》鼓励社区自建以及个人投资来形成无障碍设施的完善。预估未来，在社区层面通过其他投融资方式的带动会有更多建设方式的可能性。

图15 社区无障碍工作坊

最后是对延伸机制的思考。无障碍设施存在衔接性问题，其难点存在于规建管的各环节。要进一步完善“审-督-验”无障碍机制，加入联合审查制度，在建设环节增加巡查制度，在验收督导环节由民政局牵头联合相关部门，重点验收红线内外、设施之间的无障碍衔接。这样的联合机制能打通规划建设管理各环节。

从价值探讨阶段到与国空重合的阶段，再到伴随实施阶段，项目做了相关规划技术路径的探索。探讨了关于从“设施”到“城市”应抓住的核心问题，系统性建设的抓手，以及如何通过区域级层面将它推动实施等（图16）。全民全龄无障碍城市网络不只是设施的路径，它具有更多内涵，空间能为全民全龄人群提供更多服务。一个无障碍的城市是为多样性、包容和平等而建立，无关年龄、性別、职业、才能、种族和取向。它能确保公平和平等地享有城市设施、就业、医疗、教育、服务、文化、商业、休闲、遗产、体育和自然。

图16 规划实施路径