绪 论

我国经济社会发展经历了从建国初期的计划形态到当前的市场形态日益健全的过程，城市规划技术管理体系也历经了适应于五十年代的计划特征、适应于八十年代的市场经济确立与经济恢复特征，以及应对于九十年代面临城市变革转轨和快速城市化时期等三次转变。在长期的理论和实践中，在全国层面基本形成了以宏观战略规划、各类专项规划以及直接指导实施层面的详细规划等为主体的三级规划编制体系，也成为规划管理部门指导和调控城市发展的核心技术管理体系，其中总体规划始终是宏观战略层面指导与调控城市发展建设、保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。

然而在我国城市发展的特定阶段和快速城市化的背景下，当前城市规划管理的行政决策基本特征使原有技术管理体系的适应性面临着挑战。当前城市规划管理决策的行政决策特征表现出高度的动态性和复杂性：随着经济社会发展，特定地区城市功能形态变化的不确定性越来越大，更新的周期也越来越短，城市居民生活方式和价值观念日益呈现多元化，所以城市规划决策者不得不应对于城市社会变化而使决策具有较强的动态性特征；城市同时是一个结构复杂、功能综合、因素繁多的大系统，国家和社会对于城市建设投资空前庞大，城市地区尤其是特大城市显现了强烈的极化效应，使局部地区生产要素过于集聚，加剧了人口、资源、环境之间的矛盾，其间出现的社会关系、城市问题、利益纠葛等又难以在相对独立的区域或部门内解决，从而使城市规划的决策和实施又具有高度复杂性，这种综合状况使城市总体规划的编制与管理面临着若干问题，如何使总体规划长期有效地指导城市的科学发展将是本研究的重要意义所在。

一、总体规划管理与实施面临的问题

城市总体规划管理长期以来实行了从上到下逐级分解落实的编制与实施机制，其主要特征是空间维度的细化，即将总体规划的内容通过分区规划、详细规划等在空间单元上分解并逐级深化、细化，但由于整体上缺乏从下到上的评估与反馈，从而使总体规划缺乏必要的跟踪和维护，也成为城市建设过程中总体规划出现指导性不强，不能及时适应新发展的重要原因（如图1-1）。

图1－1 以北京为例，当前城市规划管理体系的基本框架

从实施机制角度看，我们在实行这种从总体规划、分区规划到详细规划单一逐级分解落实机制的同时，也显现出了机制本身实施周期漫长，局部与整体目标出现偏差和离散、控制性强而引导性弱、偏静态而动态适应性不足等问题[1]。

从行政审批角度看，根据《城乡规划法》及现行相关管理办法的要求，城市总体规划从编制到审查、审批要经过若干程序，某些城市的总体规划编制与审批周期甚至长达十年，造成了总体规划的时效性与实际城市发展状况的严重脱节，反而不利于推动城市的科学发展。

从规划实施的外部环境看，市场驱动与城市引导方向差异也常常导致总体规划实施中建设布局难以完全按照既定的方向发展。在我国城市正处在高速发展的转型期，市场经济瞬息万变，市场的驱动与城市的引导由于各自出发点不同，经常处于对立境地，当前总体规划编制与管理中弹性的缺失使得规划管理部门在实际操作中，或对总体规划视而不见，或不得不对原总体规划的部分内容进行调整，使得总体规划的权威性常常受到挑战。

从规划执行角度看，总体规划的编制年限一般为20年，但是在我国城市化快速发展背景下，经常会面临部分指标提前达到的问题，这就需要对原规划的应对能力进行重新判断；城市发展环境发生重大变化也会对总体规划产生较大影响，如国际经济环境的重大变化、宏观政策环境的重大变化、重大事件的影响、重大项目的建设等都可能会影响城市既定的发展方向，从而对总体规划的适应性提出巨大挑战，所以也更加需要及时对总体规划进行评估和维护。

二、当前总体规划评估、维护的理论与实践

1、当前的总体规划评估

“评估”泛指对人物或事物价值的衡量，一般概念是指由专业机构或人员，按照国家法律、法规和相应的评估准则，根据特定的目的，遵循评估原则，依据相关程序，运用科学方法，对评估对象进行分析、评价并发表专业意见的过程[2]。对于城市总体规划评估的定义，相关法规、条例等都没有明确阐述，从实践来看，城市总体规划实施评估的内容包括结果、过程、政策机制等方面，同时不仅仅局限于价值和结果的评价，还要进行趋势判断，提出应对于城市未来发展的规划实施与调整建议等。

城市总体规划实施评估已作为法定程序纳入城乡规划法，2009年住建部进一步颁布了城市总体规划实施评估办法，对评估工作的组织、基本原则、评估时机、评估办法等多方面内容做出了具体要求。

国内以深圳、上海和北京等为代表的城市也开展了总体规划的评估工作。如2001年深圳市开展了《深圳市城市总体规划检讨与对策》，是首次较为全面系统的规划评估工作，2005年继而开展了《深圳市近期建设规划（2003-2005）评估》，对规划评估工作体系有了进一步深化和完善，2010年开始启动城市发展评估的框架体系研究，探讨从“规划评估”到“城市发展评估”的方向转变[3]。2006年上海开展了城市总体规划实施评估[4]，形成1个总报告、3大评估研究报告和7项专题评估报告[5]的总体成果，全面分析了城市总体规划实施以来的成绩和问题，发挥了重要的政府决策参考作用。2009年北京也开展了总体规划实施评估工作，形成了对总规实施五年来的回顾和新形势下推进首都经济社会发展的战略重点和对策建议[6]。

有关研究表明[7]，对于城市总体规划实施评价研究，国内外存在着明显的区别。由于国内外城市发展程度不同，国外尤其是发达国家，城市建设较为完善，城市建设进入维护和回顾阶段，因此对于城市规划实施评价研究较为广泛，同时由于国外信息系统和政府机制的完善，使得城市规划实施评价开展工作较为顺利，对于城市规划实施评价工作也多以定量的数理分析为基本手段。

目前国内的市城规划实施评价工作大都以理论研究为主，以机制和政策研究为核心，将数理方法和评价实例相结合的较少。而且，我国城市正处于快速发展阶段，城市建设日新月异，政府和规划部门对于城市建设的追求远远超过对城市规划实施评价的需要，因此城市规划实施评价工作的开展并不充分，相反，很多时候成为调整规划的手段。

2、评估与维护修改的关系

(1) 动态维护的概念

《马丘比丘宪章》中明确指出：“建筑师、规划师与有关当局要努力宣传使群众与政府都了解，区域与城市规划是个动态过程，不仅要包括规划的制定而且也要包括规划的实施。这一过程应当能适应城市这个有机体的物质和文化的不断变化。”[8]实际上，该宪章提出了规划制定和实施的动态性与维护的基本概念，为规划的维护提供了理论基础。

(2) 动态维护的内涵

根据北京中心城控规及新城控规动态维护的经验看，动态维护即是按照城市规划有关法律法规的规定，主要是针对规划编制中的不足和控规实施过程中出现的新情况和新问题，制定统一的标准和程序，对既定的城市规划进行适当调整并对调整结果进行定期评估的过程。

从北京已有实践看，“动态维护”包括对既定城市规划进行评估论证、适当调整并对调整结果进行评估；从法律方面看，城乡规划法中强调了规划修改，并将关于评估的相关内容置于其首要位置。我们可以看出，无论现实实践还是法律层面，评估都是调整和修改的前提。

综上可以认为，评估是修改的前提，维护则主要包括适当调整和修改，调整和修改后仍需要评估，评估-调整、修改-再评估-再调整修改-…构成了动态维护的基本框架。

图2－1 总规评估、维护关系示意图

3、评估、维护与总体规划管理的衔接

从城市总体规划评估的目的看，一种是对城市总体规划的实施情况及时反馈；一种是在修改前进行评估，为城市总体规划修改做准备。从更好发挥评估对于城市总体规划的维护作用，长期指导城市科学发展的角度看，评估的相关内容和要求能否有效纳入总体规划实施体系将将成为评估、维护与总体规划管理有效衔接的重要一环。然而，现行法规和相关要求对于具体工作如何反映在城市总体规划中并没有明确规定。

如何解决好这个问题，我们需要首先了解城市总体规划的实施特征。以北京为例，北京城市总体规划实施不仅仅依靠城市总体规划及片区（街区）控制性详细规划，还通过国民经济五年规划，近期建设规划及年度计划，土地的年度供应计划，区县功能定位及其考核体系等共同形成城市总体规划的实施体系。为了更好地与城市总体规划衔接，有效地将评估工作纳入城市总体规划实施机制，北京结合实际情况，通过全面评估和研究，形成了“十二五”期间城市发展的若干工作基础和原则，并通过随后开展的“十二五”时期国民经济发展规划和近期建设规划以及年度计划等进行了更为有效的落实。这样，北京城市总体规划评估成为城市总体规划实施五年后，在全市层面对总体规划的进一步优化完善和统一认识，并有效完成了与总体规划实施体系的衔接，进一步发挥了总体规划的指导作用。

所以，评估、维护工作与总体规划的衔接重点在于与总体规划实施体系的衔接，通过实施体系的不断更新，持续完善和发挥总体规划对于城市发展综合指导作用。

三、总体规划评估维护与管理机制建设

1、总体规划评估的规划方法体系

（1）城市总体规划评估的主体

从西方国家的经验来看，多元化的评估主体和民主的评估方式是使政府公共政策评估公平、准确、权威的基础和保障[9]。

在规划评估工作中，非政府组织构成了政府与公众之间的桥梁，成为一个重要的评估主体。非政府组织充当外部评估主体，可以充分反映公众的意志，并以专业化的眼光来审视公共政策，确保其科学性和合理性。而另外一个重要的评估主体就是社会公众。政府的规划行为最终影响城市各阶层民众的利益，因此效果如何，公众是最具有发言权的，通过公众的参与将规划项目与公众意愿结合起来，增加城市规划的社会相关性，才能制定最能体现公众利益的规划。

现阶段我国各地城市所开展的规划评估工作多为政府为主体的内部评估，很少引入外部的评估机制，所以更大意义上是一种自我检讨，所以很难保证评估的公正性以及评估结果的客观性，评估更多的时候会演变成对政府工作的肯定和政绩的宣扬。

在目前体制环境下，城市总体规划实施评估的主体可采用以城市政府为主、多元化的评估主体的组织模式。总体规划实施评估以城市政府为组织主体，由隶属于城市规划主管部门的城市规划设计单位、隶属于上级规划主管部门的城市规划设计单位以及权威的第三方城市规划研究机构共同组成，评估过程中应广泛听取公众意见，构建多元化的评估主体。

（2）总体规划评估周期与时机选择

总体规划评估的工作周期与时机选择应从技术角度和部门管理的综合角度来看。从技术角度看，城市总体规划从编制、批准到层层落实需要一定的时间，规划实施与其效果难免有一定的时间差，因此规划评估周期不宜过短，应该确定合理的周期和频率。从部门管理角度看，城市总体规划评估是对全市综合发展和实施机制的总结、反馈，服务于城市经济社会全面发展，不仅是规划体系内的技术文件，所以时机选择应充分考虑多部门的衔接。

评估时机宜按照规划体系内的近期建设规划与部门之间的国民经济发展规划及土地利用中长期规划衔接，数据库建设按照年度更新并与年度实施计划、年度供地计划紧密衔接，形成“年度数据更新+五年综合评估+部门综合衔接”的基本工作框架（如图3-1），以近期规划和年度实施计划为载体，搭建市区两级三大计划衔接联动的动态空间基础平台。

图3－1 总规评估工作框架与周期示意图

（3）城市总体规划评估指标体系

按照《城市总体规划实施评估办法》的有关要求，评估应“将依法批准的城市总体规划与现状情况进行对照”，这就必然要求在总体规划评估工作中应建立全面的可客观考量的评估指标体系。

根据既有评估指标体系的实践来看，总体呈现出指标内涵大体相同但分类不尽相同的特点。如北京总规评估的指标体系主要包括“基本指标+强制性指标+近期规划指标”[10]等三大方面，其中基本指标主要包括经济、人口、用地、房屋建设等体现经济社会发展状况的指标；强制性指标主要为总体规划的强制性相关内容；近期规划指标则主要体现近期规划对于总规的深化和落实，主要包括住房、交通、市政等阶段性指标。上海总规评估的指标体系[11]则主要包括“核心评估指标+一般评估指标”两大方面，其中核心评估指标也是以城市性质与发展目标、城市规划区范围、规模等强制性内容，一般指标则主要包括土地使用效率、民生保障等体现经济、社会发展绩效的内容。从具体指标的内容来看两个体系大体相同，从总体架构来看北京则更加注重与近期规划实施的衔接与反馈。

参照北京、上海等城市的经验以及相关法规的要求，笔者认为可以采用“核心评估指标+一般评估指标”的体系，并针对近期建设规划的相关指标进行重点校核，既保证指标体系的相对完整，又能够保证总体规划的维护与规划编制体系的有效衔接。

2、总体规划维护的规划编制体系

多年来，城市总体规划实施更多地是通过空间维度的细化，从空间上逐级向下分解落实，是将总体规划的内容通过分区规划、详细规划等下层次规划在空间单元上进行分解、深化和细化的过程。随着近期建设规划和年度实施计划的逐步推行和完善，总体规划实施得以在时间维度进行落实，通过近期建设规划-年度实施计划逐步推进，同时与国民经济发展五年规划和年度投资计划在时序上达成一致，相互衔接、互为补充，从而形成总体规划实施的新平台（如图3-2）。

以北京为例，向下逐级分解落实的规划体系示意

以上海为例，向前分时逐步推进的规划体系示意

图3－2 评估与动态维护的规划体系建设示意图

空间维度和时间维度的结合将成为总体规划维护的规划编制体系构建的基本方向，一方面通过建立向下逐级分解落实的规划体系，并加强分区（街区）规划的指导，应对开发的不确定性和规划弹性问题，作为深化落实城市总体规划并实现动态调控的抓手；另一方面通过建立向前分时逐步推进的规划体系，以近期建设规划—年度实施计划逐步推进总体规划实施，两个方面紧密结合共同构建总体规划实施评估与维护的基本规划编制平台。

3、数据平台的规划支撑体系

数据平台建设将成为当前总体规划评估与动态维护的重要基础支撑，基于评估工作的基本要求，城市总体规划实施评估基础数据库的建设应重点分为现状信息数据（可主要包括人口、房屋、用地、建设审批信息等）和规划信息数据（梳理整合各层级的法定规划成果等）两类，并以数据平台为基础，建立以评估指标体系为核心的年度数据动态更新机制。如上海先后启动2006年现状用地数据库、2009年现状用地数据库的更新和建设，为评估工作打下坚实的基础（如图3-3）。

图3－3 上海市2006年与2009年土地使用现状图

武汉通过对法定规划的构建和整合，形成全市规划管理“一张图”（如图3-4），作为全市统一的规划管理和评估的重要依据[12]。

图3－4 武汉城市规划管理“一张图”

北京则基于数据库的建设还实现了城市总体规划评估数据管理和数据应用（用户）的双平台。其中，管理平台能够实现城市总体规划实施评估的空间数据统计、空间数据和成果资料的分类、入库、管理和发布，用户平台能够方便的查看城市总体规划实施评估基础数据库中的各类信息资料。

4、多部门衔接的综合评估、维护与管理体系

城市总体规划是综合性协调和指导城市多方面发展的纲领性文件，而不能仅仅从规划体系内看待，在我国现行管理体制下，应重点做好与各部门的事权划分和职能衔接，清晰这一点将使城市总体规划立足于更高的位置，并有效发挥其职能和作用，促进城市总体功能的优化和首都经济社会的可持续发展。

图4－1 以北京为例，多部门协作的管理体系示意图

以北京为例，《北京城市总体规划（2004年-2020年）》获得国务院批复后，为了进一步落实城市总体规划，以市发展和改革委员会为主推出了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，将城市发展目标和区县功能定位结合起来，切实促使其从自身的比较优势出发，探索适合自身特点的发展道路，在全国具有重要示范作用；同时制定和推出了“十一五”国民经济发展规划，进一步深入推进了城市总体规划的落实与实施。以国土部门为主推出了《北京市土地利用总体规划（2006年-2010年）》，在建设用地规模、用地边界等问题与城市总体规划进行了充分衔接，并共同明确了建设用地总量控制、布局可以适当调整的基本原则，对于城市总体规划的动态实施与维护起到了重要作用。

此外，区县政府是实施城市总体规划的重要主体，也是城市总体规划动态管理与维护的重要执行者，与区县政府工作的相互协调与衔接对于推进城市总体规划实施将具有重要意义。北京在城市总体规划的统筹指导下，以区县政府为主体，编制了十一个区县的新城规划，将城市总体规划的规模人口规模及用地规模等强制性内容进行了分解落实，便于各区县统筹自身的发展方向和重点区域选择，给区县明确了控制要求，又留有自主发展的空间（如图4-1）。

这种多部门的协作将共同形成推动城市总体规划实施、评估和维护的不可分割的组成部分。

结 论

城市总体规划是城市全面发展的综合性战略框架，总体规划评估与维护工作不仅仅局限于物质性的空间实施，而应更看重规划整体目标的合理性、规划情景的适用性以及规划过程与结果对经济社会发展和社会认同的贡献程度等方面。所以，维护与管理机制建设必须要基于对城市多方面综合发展与多部门的协同管理，必须针对当前城市总体规划的编制与有效管理的需求。

城市总体规划评估与维护应当建立一种全过程、周期性、常态化的工作机制，建立面向多重目标的总体规划评估、维护与管理机制，一方面面向评估与维护的规划方法体系、规划编制体系、规划支撑体系等完善，另一方面面向部门衔接的综合评估、维护与管理体系建设，对总体规划实施中的若干问题进行及时地反馈，实现总体规划的动态维护和管理效能的优化。

[1]邹兵.城市规划实施：机制和探索.城市规划，2008年第11期

[2]现代经济词典.刘树成主编.南京：江苏人民出版社.2005

[3]本部分资料来源为2011年9月住房和城乡建设部城乡规划司针对“城市总体规划编制办法改革与创新”课题组织的调研中，由深圳市城市规划与国土资源管理局提供的材料。

[4]本部分资料来源为《上海市城市总体规划（1999～2020年）实施评估》。

[5] 3大评估研究报告包括前瞻性的研究框架和评估方法设计、基础性的GIS数据信息库建设研究、宏观性的城市总体规划方法研究；7项专题评估报告包括用地、人口、产业、交通、市政、环境、郊区专题。

[6]本部分资料来源为《北京城市总体规划（2004年～2020年）实施评估》。

[7]中国城市规划设计研究院.城市总体规划编制办法改革与创新研究（总报告及相关专题）。

[8]马丘比丘宪章.陈占祥译.城市规划研究.1979年6月

[9]中国城市规划设计研究院.城市总体规划编制办法改革与创新研究（总报告及相关专题）

[10]北京总规评估指标体系为本人根据《北京城市总体规划（2004～2020年）实施评估》相关内容的归纳。

[11]本部分资料来源为《上海市城市总体规划（1999～2020年）实施评估》。

[12]本部分资料来源为2011年7月住房和城乡建设部城乡规划司针对“城市总体规划编制办法改革与创新”课题组织的调研中，由武汉市国土资源和规划局提供的材料。

版权声明：

本研究是住房与城乡建设部关于“城市总体规划编制办法改革与创新”总课题中的子课题，文中部分内容已在《北京规划建设（2012年第1期）》发表。

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