规划问道当前，城市更新作为优化空间结构、提升功能品质、推动可持续发展的重要途径，是国家城市治理与现代城市建设的关键战略任务。城市重点地区多位于建成区核心区位，既是彰显城市特色的文化载体，也是推动空间重构与治理转型的关键区域，重点地区城市更新也已成为助力城市高质量发展的主要抓手。
然而，该类地区在更新实践中普遍面临制度政策供给不足、土地产权格局复杂、行动主体协同不足等系统性问题，传统大规模拆除重建或局部修补模式已难以应对此类复杂情境，如何有效推动城市重点片区更新活化与有序发展，已成为当前社会各界关注的热点。
西安古城
图源：小红书（4154646114）
作为首批国家历史文化名城、国务院批复确定的中国西部地区重要中心城市，西安创新提出“规土评让”一体化更新实施的“西安模式”，通过“规划策划、土地整备、价值评估、科学出让”四大环节深度耦合与全链条协同，推进高质量城市更新实施。西电片区作为西安市35个重点更新片区之一，是西安实践城市更新新模式的典型范例。
从“单一规划”走向“规土评让”一体化更新实施的西安模式
（1）“老厂老城、产权交织”的西电片区：“规土评让”一体化更新实施需求
西安市西电片区位于主城区二环内，片区内集聚以西电集团、西安仪表厂等为代表的大型央企、国企，形成厂居混杂的空间肌理与风貌，承载深厚的工业历史记忆与时代文化印记。
西安市西电片区现状航拍图
来源：自绘
历经数十年发展，该区域已成为老工业基地与城市核心功能交融的典型区域，但也面临多重系统性挑战：在空间层面，建筑年代久远、结构老化，土地利用效率低下，基础设施建设滞后，公共开放空间不足，整体空间品质与现代化城市中心区功能要求存在差距；在功能层面，传统制造业产能扩张导致土地利用饱和，原有生产空间闲置或低效利用，区域经济活力不足，产业转型升级需求迫切；在社会文化层面，片区内存有大量工业遗存与历史建筑，其保护修缮与活化利用要求严格；同时，片区内产权关系复杂——国有土地、企业自有用地、零散集体用地与居民住房产权交织，人口结构老龄化、社区服务设施短板并存，使得更新过程不仅是物质空间再造，更涉及社会结构重组与地方文化认同延续。
因此，西电片区作为城市重点片区，其更新改造面临的复杂性、系统性与综合性特征，决定其实施过程必须突破传统单一环节或单一主体驱动的更新模式，由“单一规划”驱动转向全流程、多维度、多主体协同的“规土评让”一体化更新实施。
西安市西电片区区位示意图
图源：自绘
（2）西电片区“规土评让”一体化更新实施路径的“四个转变”
规划策划居于整个更新实施流程的龙头地位，核心使命是发挥统筹引领作用，破解更新规划与实施脱节问题。西电片区更新实施规划，在规划策划环节创新构建贯穿“总体规划-单元详规-地块实施”的全链条传导体系，建立从宏观战略定位到微观建设实施的多层次规划管控体系。通过刚弹结合的差异化管控机制，将传统规划蓝图拓展为集功能定位、空间设计与实施机制于一体的综合实施规划。
一是构建传导体系。西电片区在开展现状实施评估评价、区域识别、政策需求研究等基础上，构建贯穿“总体规划-单元详规-地块实施”的全链条更新规划传导体系，编制形成片区开发策划、实施详细规划与更新改造实施方案，以实施导向深化细化方案，经审定后纳入“一张图”平台管理，指导后续实施工作。
西电片区“片区图则—单元图则—地块图则”三级传导体系
图源：自绘
二是强化机制保障。西电片区建立“行政+技术+实施主体”工作组织模式，在市统筹推动城市更新行动指挥部指导下，成立莲湖区西电片区城市发展与改造更新工作指挥部，按照“组建实施主体+市区两级行政统筹协调+专业技术服务支撑”的管理要求，全面落实城市更新改造与土地征收储备任务的实施主体责任，有序推进更新改造工作。
西电片区“实施主体+行政+技术”立体化实施架构
图源：自绘
三是创新政策支撑。西电片区部分范围涉及汉长安城礼制建筑保护区，聚焦破解存量建筑盘活与保护协调问题，围绕“保、留、修、补、调”思路编制礼制区创新政策指引，探索出台礼制区创新政策支撑，积极推动礼制区范围内工业厂房、西仪“飞机楼”、西容西材厂区等存量建筑功能转换盘活。
西电片区更新改造效果图
图源：自绘
西电片区的规划策划工作，不仅将各项配套要求精准转化为可操作的管理图则，更重要的是为后续土地整备、价值评估、创新出让提供规划依据与制度保障；通过依托“功能-单元-实施”多级传导机制，实现规划目标逐层落实与空间资源精准配置，切实推动规划蓝图向实施行动高效转化，为片区高质量发展奠定规划基础。
土地整备是更新全流程的关键支撑，旨在化解多元主体分散博弈、土地碎片化问题。西电片区在土地整备环节创新构建“精准识别、分类施策、协同推进”的差异化整备体系，针对不同地块整备状态，制定分阶段、差异化整备实施路径；针对不同权属类型与主体诉求，采取“一地一策”整备策略，灵活运用多元整备方式推动“化零为整”与产权重构。
一是建立政府主导、市场运作、产权人参与的协同机制。通过利益共享与补偿降低谈判成本、提升整备效率，推动土地整备从对抗式、零散化走向协同式、系统化，为更新实施提供清晰权属基础与“净地”供应，有效支撑规划意图落地。
二是强化分类整备策略。片区针对已完成土地整备的西变厂区、西缆厂区部分用地，重点推进土壤污染调查、文物勘探等前期工作，确保达到“净地”出让标准；对尚未办理土地储备批文的西材厂区、西缆厂区剩余用地，采取“并联推进”策略，同步开展搬迁清表、权属清理、手续办理工作；通过建立“一图一表”动态管理机制，编制土地移交时序示意图与工作计划表，实现整备进程精细化管控。
三是创新采用“问题导向+专项攻坚”工作模式。针对西材厂区土壤污染风险、涉诉企业搬迁等特殊问题，由主管部门牵头开展土壤污染调查与治理，土地主体负责通过司法途径解决租地企业清退问题，形成有效多部门协同问题化解机制。
西电片区“一地一策”土地整备策略
图源：自绘
西电片区通过差异化的土地整备路径，建立了“搬迁-清表-治理-交付”的全流程标准化作业体系，不仅有效破解了复杂产权格局下的整合难题，更为后续土地供应和开发建设提供了清晰的实施界面和权属基础，充分体现了土地整备在“规土评让”一体化模式中的关键支撑作用，为推进片区整体更新提供了重要保障。
价值评估作为整个更新实施流程的核心调控工具，承担经济调控与利益协调功能。西电片区在价值评估环节创新构建以“多维度、全过程、动态化”为特征的全要素价值评估体系，充分发挥价值评估在更新实施流程中的核心调控作用。该体系突破传统单一经济价值评估局限，建立统筹经济、社会、文化、环境等多维价值的综合评估模型，推动从静态测算向动态平衡的系统性转变。
一是系统考量功能布局、空间容量及产权关系三大核心要素。结合西电片区工业用地占比较高的现状，科学评估产业空间容量和低效用地再开发潜力，为功能优化及产权整合提供依据。
二是构建“政府+市场+社会+权利人”多元协同机制。通过利益分配方案评估及风险分担机制设计，确保各方诉求得到有效平衡。
三是创新采用多方法融合的评估体系。针对不同用地类型灵活运用市场比较法、剩余法及成本逼近法，引入“公益修正参数”，对承诺文保修缮、配建公共服务设施等公益贡献的开发主体给予地价优惠，形成“绩效导向、公益优惠”的正向激励机制。
西电片区通过“片区综合平衡”机制，以跨项目、全周期的资金统筹及收益共享，系统破解重点更新地区资金压力大、公益项目融资难等困境，实现经济可行性与公益正当性的有机统一，进一步提升地块价格评估的科学性与精准度。
创新出让是全流程的终端出口，并反向牵引前序环节。向前统筹规划条件设定，向后融合招商意向，深化规划土地要素联动，破解传统出让方式单一、监管不足导致的公共利益流失问题。西电片区在创新出让环节构建以“精准配置、动态监管、全周期管理”为核心的定制化出让监管模式，以“带方案出让”“综合评价法”为核心工具，通过将规划条件、产业要求、文保责任等多元目标转化为具有约束力的出让条件，实现从单纯土地供应向综合绩效管理的根本转变，充分发挥出让环节对前序要素的反向牵引作用。
西电片区多元出让方式
图源：自绘
一是创新采用组合式供应策略。根据项目实际情况需求，将经营性用地、公共服务设施、基础设施等整体组合出让；通过建立土地出让价款折抵机制，实现开发权益与公益责任有机统一。
二是构建“刚性约束+弹性激励”政策工具箱。既明确文保要求、设施配建标准等不可突破的底线，又通过功能转换、用地混合等激励措施，形成“绩效越优、条件越优”的正向循环。
三是建立“出让-建设-运营”全流程动态监管体系。通过签订多类履约协议，明确配建标准、移交程序、质量要求；建立定期核查与社会公示制度，确保规划意图在实施过程中充分落实。
西电片区创新出让模式不仅保障了公共利益，更推动市场主体从开发建设者向城市运营者转变，为构建可持续城市更新实施机制提供重要助力，实现从“卖地”向“经营城市”、从“静态管控”到“动态治理”的转变。
对广州的启示
（1）探索“片区化组织”方式，推动分层分阶段更新规划编制传导
可借鉴“片区-单元-地块”传导体系：片区层面以“片区开发实施规划”明确目标定位、实施总纲与资金平衡方案；单元层面以“单元详细规划”将片区战略转化为用地布局、开发强度、设施配套等管控要求；地块层面以“地块实施详细规划”将单元管控要求精准转化为出让条件与建设指引。强化“规划策划定战略-单元详规定规则-实施详规定”分层递进思路，进一步明确更新实施重点片区、重点地块；通过“分区域、分类型、分层级、分阶段”更新规划编制体系，充分协同规划编制与落地实施。
（2）探索“规土评让”一体化全流程实施模式
可探索构建“规划策划-土地整备-价值评估-科学出让”一体化全流程实施模式。在规划策划环节，编制集功能定位、空间设计、实施机制于一体的“综合方案”，发挥规划行动总纲作用；在土地整备环节，建立“精准识别、分类施策、协同推进”差异化整备路径，通过“一地一策”破解产权整合难题；在价值评估环节，构建统筹经济、社会、文化、环境等多维价值的综合评估体系，引入“公益修正参数”等正向激励机制；在科学出让环节，鼓励“带方案出让”“组合式供应”等多元出让方式，将规划条件、产业要求、公益责任等转化为具有法律约束力的出让条款。以一体化推进，将“规土评让”从“串联、分离”运行方式转变为“并联、交互”协同模式。
（3）探索政策机制创新，推动“两会”合一落实政策支撑
可借鉴“行政+技术+实施主体”立体化工作架构，探索城市规划委员会与土地管理委员会“两会合一”模式，搭建跨部门协同决策平台。通过规委会与土委会深度融合，实现规划审批、土地整备、出让条件等重大事项“同步决策、并联审查”，进一步提升行政效能，助力高质量更新实施。
供稿｜规划设计三所
技术审核｜总工程师办公室
文字编辑｜办公室
美术排版｜办公室
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