转型时期城市总体规划的定位与作用

城市总体规划是城市政府在一定规划期限内引导城市发展、优化空间结构、统筹城乡资源的一项公共政策，在城市发展过程中，在协调各方面的利益和关系上发挥着重要的综合调控作用。当前中国社会经济进入转型发展的关键阶段，我国经济社会快速发展、城市化进程的不断推进、市场经济不断深化完善、政府职能向公共服务型转变，在这一特定的历史阶段，城市建设迫切需要总体规划的指引。唯有回应市场化的内在要求，顺应政府职能转变的基本趋势，主动在编制方法上做出调整与适应，才能切实发挥总体规划作为战略纲领、法定蓝图和沟通平台的核心公共政策作用。作为城乡规划体系的顶层设计，总体规划的改革与创新值得探索与思考。

1、转型背景对总体规划的影响

1.1社会和经济环境的新形势

当前，中国改革开放已经历了30余年，这个阶段是我国经济社会的高速发展时期，确立了中国特色的社会主义市场经济，综合竞争实力大幅提升，截止2013年底，全国GDP已达到568845亿元，居全球第2位。同时，中国已经进入城镇化快速增长时期，城镇化水平从2005年的42.99%提高到2013年的53.7% ，年均增加1.3个百分点。城镇化已成为中国推进新型工业化、解决就业、扩大内需的重要举措。随着城市化的快速推进，中国城市面貌和居住环境明显改善，城市已经成为国家发展的主体力量，也成为了改善人民生活，包容个体发展和社会整体发展的基本平台。

面对快速的经济发展和城镇化时期，总体规划必须关注未来人口城镇化方向性变化对城市总体规划的深刻影响，以及城镇化过程中出现一些结构性变化和区域联动等问题。面对国内外社会转型的迫切需求，城市总体规划需要聚焦社会和谐稳定发展、文化复兴和繁荣昌盛，并进一步把民众的根本利益放在至关重要的位置加以考虑。

1.2制度和政策环境的新要求

党的十八大、十八届三中全会以及中央经济工作会议、城镇化工作会议召开，以及《国家城镇化规划（2014-2020）》公布以来，有两方面决策对于未来城市规划有着深远影响。一是加快转变政府职能、深化行政体制改革，是党中央、国务院作出的重大决策，也是新一届政府开局要办的“第一件大事”。 政府向公共服务职能的转变，也意味着城市治理模式将由原来的“放权促效率”向“收权促公平”转变，要处理好政府和市场的关系，营造公平竞争的市场环境、有效提供基本公共服务、加强对经济运行活动的事中和事后监管、确保经济持续健康发展。二是新型城镇化已经上升为国家战略，成为打造“中国经济升级版”的助推器，要通过与新型工业化、信息化和农业现代化的交互作用，从而规避目前城镇化发展路径所暴露出的问题。其发展内涵主要强调“三个转变”，即从偏重土地的城镇化向重视人的城镇化转变，走资源节约、环境友好之路；从城乡二元向城乡统筹转变，让农村居民在生活方式、居住环境上享受与城市居民均等的待遇；从粗放扩张向集约低碳转变，使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

由此，随着市场化改革的深入，总体规划必须适应“公共服务型”政府职能的转变，同时面对市场环境下利益主体多元的情况，必须明确自身的角色定位，强调宏观的引导与刚性的约束相结合，真正发挥总体规划的作用。与此同时，面对法制环境的变化，城市总体规划要侧重于体现城市规划的公共政策属性，尊重不同“人群”的利益和利益相关者，提高总体规划政策性表达和公众参与性应该成为总体规划编制工作转型的重要方向之一。传统以经济发展和用地拓展为出发点的城市总体规划编制方法亟待进行调整和创新，以适应政府职能向公共性转变的需求。

1.3城市发展和规划编制的新挑战

城市经济和社会发展的巨大拉动作用使得部分大城市尤其是特大城市人口急剧膨胀 ，区域发展不平衡、城乡发展不平衡、公共资源分布不均衡等问题进一步加速了人口向大城市的集中。在城市人口快速集聚的过程中，给城市发展带来巨大的资源、环境压力。各类城市公共服务和基础设施的供给滞后于城市人口的增长，导致人居环境恶化，城市交通拥堵状况日趋严重。快速城市化进程也带来城市建成区和建设用地规模迅速扩张，其增速远高于城市人口的增长速度 。在城市建设过程中，许多城市往往重视发展，忽视设防；重视新建，忽视维护；重视地上，忽视地下，导致城市防灾减灾能力不足。

进入全面建立市场经济发展阶段，市场化要素在城市建设中所发挥的作用日益凸显，习惯于计划经济体制下行政指令推进规划实施的基础环境已经不复存在，打断了从编制到实施的既有机制传导链条。总体规划在技术方法、实施保障、政策应对等环节出现不适应。各级政府将总体规划视为引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段，面对政府的发展需求，总体规划在审批流程、响应机制等领域暴露出诸多问题，在规划体系内部，重蓝图轻过程、重目标轻指标、重方案轻政策、重技术轻宣传、重审批轻维护等问题突出，在规划体系外部，发改委编制主体功能区规划，国土部门编制土地规划，与城市总体规划内容相互重叠，迫切要明确事权，加强协作。

2、城市总体规划的转型维度

综上所述，自下而上的市场化环境与自上而下的政策化需求，以及经济社会发展模式、城市治理模式的全面转型已经对总体规划提出更高的要求。而近年来随着社会经济的转型发展，城市规划工作也步入了转型适应阶段。探索建立与市场经济体制相适应的规划规划编制和管理实施体系成为转型时期总规工作的基本主线，以规划转型引领城市转型发展。主要表现在以下三个方面。

2.1工作思路需要适应从计划经济向市场经济的转变

经过30余年的改革开放，市场机制在资源配置上发挥主导作用。城市发展的动力从计划经济时期单一的政府主导力量转为政府、企业、社会的多元化推动力。城市政府向“公共服务型”转变的基本趋势已成为社会共识。总规工作的自身定位与目标实现必须要适应政府职能的转变，顺应市场配置资源的基本要求。

因此，总规应当着重在两个方面做出应对与调整。一是基本的价值判断应明确为可持续性地保障公众利益，突出当代人的利益公平与跨代人的权益公正；二是技术导向应由关注务实性总图的“橄榄型”框架转为关注宏观战略与实施措施的“哑铃型框架”，更多地强调在宏观层面的战略统筹与方案弹性，同时关注对总体规划的实施过程、步骤、制约条件和措施的研究，以及批后动态维护机制的设计，真正引导和调控市场化环境下的城市建设行为。

2.2价值导向需要适应从粗放式增长向内涵型发展的转变

在以“要素驱动”和“投资驱动”为基本特征的工业化动力推进下，中国城镇化经历了30年的快速发展（年增1个百分点的高速率）。随着国内转型需求的日趋强烈和国际环境的倒逼机制形成，中国业已在探索以“创新驱动”为内生动力的新型城镇化道路。以经济增长为基本导向的依赖路径要逐渐转为统筹社会、经济、环境均衡的科学发展，城市发展道路也要逐步从粗放式、资源高消耗式增长向内涵式、资源集约式发展的转型。总规必须适应城市发展模式的价值转换。

基于此认识，总规应将“以人为本、科学发展”作为规划工作的基本原则和出发点，破除“经济至上”的价值误区。而在既有的技术框架下，应着重强调对环境品质提升、生态空间约束、社会事业保障、文化内涵延续等社会人文、环境生态方面分析，利用空间技术手段落实到物质空间层面，并予以政策保障。

2.3技术方法需要适应从技术性规划向政策性规划的转变

从学院培养到规划实践，中国的城市规划仍可以看到20世纪上半叶西方工具理性的精英主义式规划的深刻烙印。这使得总规工作因惯性使然，过多地表现出关注物质空间的技术性规划特征。但从发展趋势来看，一方面，西方的城市规划已经走过了工具理性和参与式规划两个阶段，已经进入协作式规划的阶段。另一方面，以《中华人民共和国城乡规划法》正式施行为标志，法制环境要求总规充分体现公共指导性和政策权威性。

内外部趋势与环境的变化使得总规在编制方法上应探索与政府实施政策间衔接，积极地向政策性规划的转变，具体体现在以下三个层次。首先，总规工作的目标导向应明确将调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益作为基本职能。其次，应基于技术性的规划阐释，向聚焦操作性的政策性意见、关注立法性的法规性文件、强调宣传性的公众咨询材料三个方面拓展总规的表达形式。最后，在程序设计上要为民众的公共参与以及其他专业部门的政策对接留出接口，发挥总规协调社会方方面面意见与认识的沟通平台作用。

3、新时期城市总体规划的地位和作用

破解转型困境、顺应发展趋势，总体规划应在当前转型背景下认真思考自身的地位与作用。基于前述分析，在现行的制度环境下，城市总体规划作为一项公共政策，应是城市政府在一定规划期限内引导城市发展、优化空间结构、统筹城乡资源的战略纲领、法定蓝图和协调平台（图1）。

图1： 城市总体规划定位与作用示意图

上述对于总规的概念性描述反映出如下基本认识：（1）总规的实施主体是城市政府；（2）法定效力应有明确的时间期限；（3）核心工作是明确发展目标导向，构筑有序的空间体系与结构，优化各类空间资源配置，制定各类开发主体行为的管制规则并建立公共政策制定的公共逻辑；（4）其目的是在既定空间上协调公共利益和政府需求，统筹近期建设与远期部署，维护社会公平、保护生态环境；（5）基本特征是强调战略属性、法定属性与公共政策属性的高度统一。

3.1战略属性

作为战略纲领，总规要起到引领城市空间发展的纲领性文件的作用，具体体现前瞻性、综合性和协调性三个层面。（1）前瞻性，即总规的首要工作是着眼城市空间发展的整体大局，重点研究城市发展目标和方向。在工作方法上，应当先做好以下六个方面的工作，即认清趋势背景、把握现状特征、建立目标导向、明晰发展战略、稳定空间结构、聚焦关键要素。（2）综合性，在完成前瞻性工作的基础上，通过搭建技术框架，将城市发展有关的各个子系统（如交通市政、环境绿化、风貌景观等）统筹到既定的发展目标和统一的空间框架中，从而达到优化配置的目的。（3）协调性，这是实现前瞻性与综合性的必要条件。首先是处理好城乡统筹发展与区域协调发展的关系；其次是促进总规与国民经济发展规划、土地利用总体规划及各专项规划的相互协调；最后是协调不同社会群体之间的利益诉求，在保证国家利益前提下，确保公众利益最大化。

3.2法定属性

作为法定蓝图，总规要发挥政府调配各类空间资源的基础性蓝图作用，注重守底线、分层次、重维护和明责权四个方面。（1）守底线，在技术层面体现总规的法定权威，首要工作是明确对生态空间、城市增长边界、主要市政交通走廊、产业发展空间的管控，落实到技术手段、事权划分、政策措施的各个层面，管住城市发展方向和底线。（2）分层次，即在既定的空间范围内明确差异化的空间引导与管控手段，根据不同尺度、不同区位、不同功能导向制定不同的空间策略，并将其统一到总体目标和整体结构中。（3）重维护，总规要适应城镇的社会经济快速发展的环境，在编制阶段既要留有余地、做好预案以适应不确定性条件下规划管理需求，又要重视与下位控详的相互对接，同时建立定期实施评估的工作机制，从而维护总规蓝图的法定性。（4）明责权，总规是法定性文件，在规划文本中应体现法律文本的基本要件，重点是明确各类主体的权利义务以及罚则，同时设置合理的管理程序、规划层级、指标体系和政策工具。

3.3政策属性

作为沟通平台，总规要发挥代表公众利益，协调各方意见的公共政策作用，必须遵循能动性、协作性和过程性的原则。（1）能动性，总规作为一项顶层设计层面的公共政策，应该是城市政府协调各种关系、平衡各方利益的重要载体。因此，在程序设计上应以更加开放、主动的态度促使各种利益群体能够地参与到规划编制和实施的过程中。（2）协作性，总规编制应以“开门做规划”姿态，搭建协调平台，保证规划过程的开放性和法律程序性，多部门协作、多渠道听取意见，使总规成为全社会对城市发展的集体意志、共同远景和行动指南。（3）过程性，要充分认识规划过程与规划结果的同等价值, 通过多方参与和协同工作过程, 宣传和普及规划常识, 增强规划意识, 这也是社会各界统一思想、形成共识的过程。从而树立社会对城市发展的集体意志, 自觉形成执行规划、实施规划的社会环境。

4、总结与思考

城市是一个复杂的巨系统，城市规划是综合性系统学科，城市总体规划是规划体系中最顶层的战略。唯有根据城市发展面临的不同环境和问题，及时对规划编制理念和方法进行调整，才能适应新的发展需求。本文并没有对城市总体规划编制涉及的具体技术内容进行逐一分析，而是聚焦城市转型时期城市总体规划迫切需要解决和重视的问题，紧扣社会经济、政策机制和城市规划自身转型发展的关键，深入探讨总体规划基本定位和基本作用，从价值理念层面为总体规划的改革和创新提出建议，期望通过价值理念的创新引导规划编制技术改革，通过城市总体规划的转型引领城市转型发展。

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注释：

[1]国家统计局2013年数据

[2]自1996年开始，我国城镇化连续十几年进入高速发展时期，城镇化率从29.4%（1996年）提高到45.7%（2008年），年均增长1.36个百分点，城镇总人口从3.59亿增加到6.06亿，中国进入快速城市化进程。
[3]数据显示，2001-2008年，全国城市建成区面积和建设用地面积年均分别增长6.2%和7.4%，而城镇人口年均增长仅为3.55%，特别是在“十一五”时期，尽管城镇人口增速明显放缓，但城市建设用地规模仍保持7.23%的平均增速。

作者简介

陈琳：女，1979年5月，硕士，上海市城市规划设计研究院，规划一所副所长，总体规划研究中心副主任，注册规划师。

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