【规划年会】专题会议｜邹兵：存量发展模式的实践、成效与挑战-规划问道

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编者按：

9月25日上午，由中国城市规划学会主办，中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会承办的专题会议二“规划实施与管理：演变与发展”在沈阳新世界博览馆召开。中国城市规划学会理事，学术工作委员会副秘书长，深圳市规划国土发展研究中心总规划师、教授级高工邹兵以“存量发展模式的实践、成效与挑战——深圳规划实施的评价与反思”为题，分享了他对存量规划、城市发展模式转型等相关话题的思考。

中国城市规划学会理事，学术工作委员会副秘书长，深圳市规划国土发展研究中心总规划师、教授级高工邹兵

对于存量规划的概念，不同的人有不同的理解，导致在交流当中可能会出现由于定义理解上的偏差造成的不必要的纷争。因此，首先来谈谈对存量相关概念的看法。

存量规划：

“存量”的概念最先出现在资产管理领域，所谓存量资产、增量资产。后来国土部门有增量用地、存量用地。

存量规划主要关注土地利用模式的转变，具有强烈的经济学意义和鲜明的中国特色。

无论是“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”还是“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”，都是针对建设用地规模的调控和使用效率的提高，无关乎人口、产业、建设规模的增减，更难以涵盖城市存量资产的运营和管理内容。

存量规划用英文翻译是Inventory Planning，在国外没有这个概念，因此存量规划很难进入国际的学术交流语境。中国有计划管理指标，才有增量、存量、流量等等，是有中国特色的。

城市更新：

城市更新是强调城市建成环境的整体质量提升。这个概念不仅具有经济学意义，还有丰富的社会、文化内涵，是国际通行的学术概念。相关的概念有城市再开发、城市复兴、城市重建等。

城市更新与存量规划有相似的地方，但是也有不同，因此必须先将两个概念界定再展开进一步的讨论。

深圳是率先遭遇空间资源硬约束的特大城市

早在2005年，深圳已经遭遇人口、土地、资源、环境“四个难以为继”的严峻挑战。

深圳是率先提出空间发展模式转型的城市

《深圳市城市总体规划（2010-2020）》明确指出，城市发展由增量扩张转向存量优化。

深圳率先建立较为系统的城市更新规划政策体系

一、存量发展的实践

1.建章立制，围绕存量规划出台了一系列政策规范

关于低效利用、闲置、已批未建等存量的土地怎样盘活收回，有一系列的政策。

2.明确分工，政府与业主、市场合力推进城市更新

城市更新原则：政府引导、市场运作

保障原权利人权益：

项目申报阶段，要求三分之二的原权利人同意进行改造；

项目实施阶段，要求所有权利人与开发企业达成一致后方可实施。

3.多种模式并举，因地制宜地推动改造

4.公益优先，实现利益共享和责任共担

建立城市更新单元制度。打破单一界限，确定为具有一定规模的整体区域，便于落实城市基础设施和公共服务设施。

实践中，城市更新单元平均规模：9万平方米左右。实际的平均土地贡献率：30%。

5.规划统筹，探索存量土地的规划管理手段

法律效力：城市更新单元规划审批后，视为法定图则的组成部分，直接作为规划管理和行政许可的依据。

明确程序、建立规则：

城市更新单元容积率测算规则：

根据《深圳市城市规划标准与准则》按密度分区确定基准容积率和容积率上限；

超出基准土地移交率（15%）的部分，作为转移容积；

超过已批图则规定，增设公交首末站、变电站、消防站、垃圾中转站等配套设施的，可按规定对容积率进行奖励。

6.政策联动，以城市更新促动土地管理制度改革

在整个过程当中，遵循的基本原则是兼顾各方主体的利益诉求，分享各自的利益，但是也要承担各自的责任。

二、存量发展的成效

深圳存量规划实施了五年左右，取得了很好的效果。

保障了发展空间：2010年以来，通过更新累计供应用地面积约10平方公里；提供产业用房1268万M² ；2015年更新供应经营性用地已接近新增用地的2倍。

提高了土地效益： 2014年深圳地均工业增加值24亿元/KM²，比2009年提高100%；原特区外是2009年的1.9倍。

改善了民生设施：配套建设一大批中小学、幼儿园、社康中心、公交首末站及其他批公益设施；更新改造配建保障性住房48.6万M² 。

完善了城市功能：打通了一批断头路，形成一批新社区、新商圈、新地标。

拉动了经济增长：2015年，实现固定资产投资550亿，占比16.7%；

稳定了住房供应：实现房地产市场供应436万M² ，占全市供应总量的47%；

优化了用地结构：与民生改善相关的公共管理与服务用地、交通设施用地、公共设施用地比重不断提高，工业用地比例下降。

坚守了安全底线：2005年划定的基本生态控制线已经坚守10年，尽管面临巨大的压力，但仍然维持了全市生态空间的总量平衡。

三、存量发展面临的挑战

1.加剧城市空间承载压力

在城市增长动力强劲、城市功能亟待完善、基础设施短板急需补缺、发展需求十分旺盛的形势下，深圳单一的存量发展模式也遭遇到严峻的现实难题。

（1）空间不断增高加密

深圳市域平均人口密度超过9000人/KM² ，中心城区超过3万人/KM² 。全市现状建设用地平均毛容积率1.09，规划毛容积率1.23。

引自深圳发展研究中心《深圳市密度分区研究》

从平均的建设密度来看深圳已经超过了香港。所以相当于集约、高效的做到了很高的水平，但是同时也带来的一些包括环境、气候等方面的一些问题。

（2）空间使用成本急剧上升

有些地块一拍都是天价，人工住房很高。

《深圳市住房建设规划（2016-2020）》中指出，2011-2015年，通过招拍挂新供应商品房用地仅1.21平方公里，而城市更新等存量居住用地供应为3.89平方公里。

（3）公共服务和基础设施支持能力难以为继

公共服务设施不堪重：2013年底，公办学校超办学规模、超班额招生人数达8万人。未来5年年均缺口预计3-4万人。

道路容量难以满足机动车持续增长

排污管网不完善：规划污水管网总长8000公里，目前建设仅50%；罗湖、福田超过35%的管线进入老化期。

垃圾处理能力严重不足：全市生活垃圾超过1.5万吨/日，年均递增6%。

因此导致邻避效应的加剧。深圳“十二五”期间市政设施项目因落地困难未能实施的占比达55%。

（4）安全风险增多

去年年底深圳发生了光明滑坡，引起国务院的高度重视。其中有管理不善的原因，但更大程度上与快速城镇化的过程当中不完全的城市化或者半城市化现象有关。

（5）历史违建处理困难

原村集体股份公司仍实际占有300多平方公里的土地，拆不动，赔不起，玩不转。面对大量违法建筑，政府虽然采取疏堵结合方式，但原村民要价层层加码，往往陷入无利可让的被动局面。

（6）社会生态网络面临破坏

城市是多元的，是有着自身的生态运作系统的一个生命体。由于进入存量发展的阶段，我们面临着很多“一根筋”。对于城中村的改造，虽然建筑容积率提高了，但是容纳的人口却下降了，更别说历史古村，在这种存量发展模式下，面临怎样一个被破坏的危险局面。

2. 深圳现有城市更新模式难以持续

模式：过于依赖拆除重建，且一味追逐“工改居”、“工改商”，“工改工”积极性不高；综合整治和功能改变模式响应寥寥。

容量：单个项目更新规模加总突破片区规划容量管控要求。

配套：单个项目可能满足自身容量配套需求，但累积叠加效果却超出整个地区基础设施支撑能力。

空间：市场主导的项目更新分散选点，无法形成空间协同效应。

城市更新过于依赖拆除重建方式的原因：

(1) 现行财税体制下，城市难以建立通过经营存量资产实现盈利的新模式，仍然要依赖投资和经济增量来维持城市运转。

(2) 拆除重建是将现有空间资源转移到高效使用者手中的捷径，也是各方利益主体直接即时获得存量资产增值收益的手段。

(3) “两证一书”的制度安排下，规划管理集中于“拆旧建新”的项目管理，难以介入项目建成后的运营管理。

如果只能选择拆除重建为主，那么能不能进行城市规划发挥空间统筹？这个也存在一定困难，原因在于：

(1) 增量规划的空间导向有助于吸引市场资源向重点地区集中，产生空间增值效应。存量规划的空间导向反而可能造成重点更新地区的改造成本高涨，产生规划实施的“逆向”效应。

(2) 城市现阶段还难以建立一种保证空间增值收益能够还原公共财政的有效途径和机制。

(3) 在急功近利的城市更新导向下，差异化的更新空间政策往往很快转为普适化。除了生态保护地区可能有强制的手段，很难划出政策地区。

结语

1.现阶段，无论是存量或减量，发展模式肯定是转型，主要是以提高土地效率为出发点，仍没有找到一种可以通过经营存量资产来维持城市正常运转的新模式。新模式的产生和国家的整体发展阶段、城镇化、城市化的发展进程有关。而国家的政策比较一统，城市之间又存在竞争，如果哪个城市率先征收不动产税，那竞争能力就会下降。因此在这种模式下，只能选择拆除重建式的城市更新。只有转变土地利用模式，将空间扩张由平面拓展转向了立体生长，本质上仍然是一种增量发展模式。

2. 深圳在转型创新方面得到了大家的一致认可，主要在产业和创新科技方面取得了比较显著的成效，成功摆脱了土地财政依赖模式。但保证投资增长和产业发展仍然是面临的长期压力。还达不到利用存量增长来保证城市持续发展。所以在国家整体发展阶段无法超越增长主义和GDP崇拜的大背景下，单兵突进的空间模式转型也难以持续。

3.技术进步和管理创新能够为发展模式转型提供有力支持，但这是一个长期艰巨的系统工程，不可能一蹴而就。

探讨存量要探讨实践经验，这样能够看到它发挥的最大效益。但是也要看到城市在现阶段大的发展形势背景下，存量发展模式能够走到多远。深圳城市发展转型的道路仍任重道远，但我们坚信，城市规划必将在深圳转型中发挥越来越重要的推动作用。

*以上内容由中国城市规划网根据专家在2016中国城市规划年会上的报告编辑整理。

中国城市规划年会

“中国城市规划年会”是我国城市规划行业影响力最大、学术水平最高、参与性最强的学术峰会和行业性盛会，是城市规划领域最重要的学术创新交流平台，每年举办一次。中国城市规划学会先后在全国多个城市举办了23届年会。主办单位根据城市发展和城市规划领域的需求，确定年会的主题，系统交流全国及各地在城市规划研究、规划管理、规划设计和规划教育等领域的最新成就，探讨当前城市规划工作中面临的一系列热点和难点问题。年会一般由全体大会、专题会议、自由论坛、特别论坛、主题展览和工作会议组成，每年邀请国内外著名的学者作报告，同时在行业内广泛征集论文，通过匿名评审，确保报告的质量和参与程度。

“中国城市规划年会”不同于一般的商业性大会或行业性工作会议，以学术为核心，以学术质量为唯一标尺。由于年会具有学术性强、信息量大、参与度高的特点，年会已经成为一线科技工作者首选创新交流平台。每年的年会吸引了大量专家学者和规划第一线的科技工作者参加，参会代表主要来自各级政府城市规划行政主管部门、城市规划编制单位、大专院校城市规划专业，此外，参会者还包括各级党政负责人员，境外城市规划专业人士等。历届年会分别在杭州、厦门、北京、西安、广州、哈尔滨、大连、天津、重庆、南京、昆明、青岛、海口、贵阳、沈阳举行。

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