多少耕地才能保证中国“舌尖上的安全”

导读：粮食安全和与之相关的耕地问题一直是社会关注的热点话题，“坚守18亿亩耕地红线”都是大家耳熟能详的，但是这个“18亿亩”是怎么来的呢，多少粮食才能保证中国“舌尖上的安全”，生产这些粮食到底需要多少耕地，18亿亩耕地红线到底要不要保。本文就结合新土地改革方案编制中对“18亿亩”的存废之争来谈谈这些问题。

一、18亿亩红线之争

　　粮食安全和与之相关的耕地问题一直是社会关注的热点话题。2006年以后，“坚守18亿亩耕地红线”的口号家喻户晓，但“18亿亩耕地红线”的提法一经问世就争论不休。有人质疑，为什么是「18亿亩」，而不是19亿亩或者17亿亩？有人忧心忡忡，眼看耕地数量逐年减少，进城的人越来越多，房子越盖越多，18亿亩耕地红线守得住吗？最近，针对18亿亩耕地红线的存废，争辩双方围绕《土地改革总体框架方案》（以下简称“土改方案”）的编制展开激烈交锋。

　　去年12月，中央农村工作会议提出“要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略；中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”。会议还强调，耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。今年年初发布的“中央一号文件”，即《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中具体提出：任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田。这些会议与文件为土改方案定下了守住18亿亩耕地红线的基调，土改方案编制的牵头单位国土资源部的各个官员，在多个场合也均表明此观点。

　　今年8月，原国家土地管理局规划司副司长郑振源、经济学家茅于轼、张曙光、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明、上海财经大学农业与城乡协调发展研究中心主任文贯中等十七名专家学者联名向中央全面深化改革领导小组发出《关于全面落实中共十八届三中全会精神切实推进土地资源配置市场化改革的建议》，认为目前土地相关主管部门对《决定》中提出的土地改革总方向和总目标存在“误读”，导致集体土地市场化改革面临障碍，期望中央全面深化改革领导小组能组织和引导政府相关部门与专家学者及社会各界人士进行全面深入的研讨，切实推进土地资源配置市场化改革。

　　该建议报告并对土地制度改革必须遵从18亿亩耕地红线不能破的原则和底线的观点提出质疑。建议报告认为，粮食总产量主要取决于耕地面积、粮食单产两个因素。如果单产提高，即使耕地面积不变甚至下降，粮食产量也会提高。反过来说，即便在2020年保住了18亿亩耕地，若是单产没提高，或者农民缺乏种粮积极性，农村继续存在大量农田荒芜，也未必能保障得住粮食安全。所以，报告建议有关农业、土地决策部门，应重点在提高育种技术、提高农民种粮积极性等方面作文章，而不是一味强调保护耕地红线。

二、到底多少耕地可保粮食安全

　　对于这个问题，我国著名的三农问题专家徐滇庆在他的《问粮：详解18亿亩耕地红线》一书中给出了他的研究成果——7.5亿亩。徐滇庆教授认为，粮食安全可分为三个层次：核心是口粮，外围是饲料，最外围是工业用粮，这三类是不一样的。保证粮食安全，口粮需要100%自给，工业用粮100%进口，饲料依国际市场决定进口数量。保证粮食安全，关键是口粮。在国际粮食博弈中，双方较量的焦点是口粮。

　　中国人主要吃米饭和面食。在口粮中，稻谷占58.52%，小麦占33.51%。仅稻谷和小麦就占口粮的90%多，玉米占口粮的7.05%，大豆占口粮的0.93%。保证口粮安全，要害在于要保证稻谷、小麦的自给率必须高于95%。由于玉米和大豆在口粮中所占比重很小，只要国内生产一定数量的大豆和玉米就可以做到口粮绝对安全。只要能够做到谷物完全自给，就可以保证粮食供应的主动权，在任何时候都不会受制于人。

　　2014年，“中央一号文件”中首次提出了永久基本农田的概念。这是一个很重要的制度创新。永久基本农田就是在耕地中专门划出一部分用来保证口粮生产，也就是专业化的口粮生产基地。究竟需要多少永久基本农田？徐教授在本书中根据2011年农业部数据，计算全国的稻谷、小麦、玉米和大豆的总播种面积为14.36亿亩。其中，口粮播种面积为7.47亿亩，饲料播种面积为4.01亿亩，工业用粮播种面积为2.89亿亩。为了保证口粮绝对自给，要保证至少有7.47亿亩农田用作口粮生产基地。

　　第二次全国土地调查表明，耕地总量为20.3亿亩。保证中国口粮供给所需的耕地仅7.5亿亩，还不到总数的一半。完全可以挑选一些耕作和灌溉条件比较好的地块作为专业化的口粮生产基地。通过立法确定这些耕地为永久基本农田。不仅要严格立法，还要在财政、金融、税收、农机、科技等多方面扶持口粮生产基地。严格禁止将永久基本农田转为他用。

　　永久基本农田可以相对集中在一些产粮大省和地区。为了提高劳动生产效率，更好地使用农业机械，可以逐步将耕地集中给种田能手，以合作社的形式使用永久基本农田。要进一步淡化这些耕地的使用权，保证土地使用状态长期不变。显然，成片监管这些相对集中的永久基本农田要比普遍监管所有的耕地容易得多，也更为有效。

三、坚守18亿亩的意义

　　虽然18亿亩耕地红线的提法并不准确，但是维持在这个提法有益无害。18亿亩耕地红线不仅仅是一个数字概念，更重要的是提醒大家关注保护耕地资源，关注粮食安全。中国人多地少，土地资源异常宝贵，一定要警钟长鸣，节约用地。总之，只要我们政策对头、措施到位，保护土地资源的前景是乐观的，将耕地数量保持在18亿亩以上是完全有可能的。

　　本月2号，国家主席习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。这次会议为土改方案的18亿亩红线存废之争画上了句号。

　　虽然此次土改方案的18亿亩红线之争画上了句号，但是如同所有不能在当下被证明或证伪的命题一样，从不同角度来分析总会得出不同的看似都很正确的结论。因此，对18亿亩红线的争议仍将继续，直到历史告诉我们真相的那天。