焦点观察│“非正规经济”与城市化的“中国模式”——一个政治经济学的观察视角（上）

　　前言

　　改革开放以来，我国经济持续快速增长，现已成为世界第二大经济体；城镇化率从1978年的17.92%上升到2012年的52.57%，以年均1个百分点的速率增长，成为“中国奇迹”的重要表征，取得了惊人的绩效。

　　同时期，非正规经济迅速发展。据胡鞍钢、赵黎估算，1978年中国城镇非正规部门就业人数只有15万人，占城镇就业人口的0.16%，而2009年城镇非正规就业人数达1.9亿人，占城镇就业人口60.98%。

　　进入新世纪以来，在对我国城镇化模式的描述和评价中，出现了“不完全城市化”、“半城市化”、“伪城市化”、“要物不要人”的城市化、“土地城镇化快于人的城镇化”等等提法。“不完全城市化”高度概括了我国城市化“模式”的主要特征。

　　“不完全城市化”具有两重意义：一是人口转化意义上的，即农村转移人口不能享有市民的权利和公共服务，无法实现市民化；二是城镇化内涵意义上的，即城镇化被作为单一的经济过程和手段，忽视了城镇化的社会、政治、文化、环境等方面的内涵、意义和功能。两重意义互为因果。

　　城镇化模式是一定时期国家经济社会发展战略、模式、体制的产物。改革开放以来我国的城镇化是经济社会发展的内在过程；“非正规经济”与我国城镇化模式具有逻辑的、内在的关联。

　　“非正规经济”是联系我国经济发展模式和城镇化模式的中介，是支撑我国城镇化发展战略和模式的重要经济内涵和基础，也是造成“不完全城市化”的重要根源，折射出转型期的诸多深层次的经济社会矛盾和问题，有助于我们思考推进城镇化转型的方向。

‍

　　上个世纪70年代末，在全球化、苏东解体等背景和压力下，我国实行改革开放，提出“以经济建设为中心”的方针；以最短的时间、最小的成本“把经济搞上去”，成为国家最迫切的目标和追求。

　　在这一目标下形成了中央政治集权加地方经济分权（或曰“威权市场经济”）的国家体制，并在1990年代，形成了抓住国际资本流动机遇、利用“比较优势”、实行“出口导向”战略、大力吸引内外资本的经济发展模式。这一模式有力地促进了经济的快速增长，但也成为一系列经济、社会和环境问题的根源。

█　“非正规经济”的概念和内涵

　　“非正规经济”的概念源于国际劳工组织提出的“非正规部门”（informal sector)。按照国际劳工组织1991年的定义，非正规部门“就是发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”。

　　在非正规部门就业的劳动者即称为“非正规就业”(informal employment)者。以后，鉴于众多受雇于正规部门的非正规临时工的事实，改用了更宽泛的“非正规经济”的概念，并将在正规部门工作的非正规人员纳入，即“非正规经济”既包含非正规部门就业，也包正规部门的非正规就业（图1）。

图1 各国非正规经济比重（深色表示比例高）

█　我国的“非正规部门”内涵

　　非正规部门主要指在依法设立的独立法人单位、企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织之外的规模很小的经营单位，包括：
（1）由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7人以下的个人独资企业等；
（2）以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性的公益性劳动组织；
（3）其他自负盈亏的独立劳动者。在这些单位就业者即称为非正规就业，而在正规部门的非正规就业指短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业等。非正规就业中，下岗工人、农民工是主体。

█　我国非正规就业的规模

　　据由国务院研究室牵头、有关部门和研究人员参与完成的2006年《中国农民工问题研究总报告》和相关年份的《中国统计年鉴》的数据，全国非正规就业人员为1.682亿（其中农民工1.2亿人）；黄宗智根据有关调查资料，提出我国2010年非正规经济就业人数为2.19亿人（其他专家提出的数字为1.5-2亿人不等），占城镇就业人员的63•2%（不包括同样没有社会和福利保障的农民）。改革开放以来，非正规就业增长远快于城镇化率的增长。

表1：中国城镇历年非正规经济就业人员数和城镇化率

　　1 中国“非正规经济”的特点与“竞次”模式

　　“非正规经济”是世界上发展中国家的普遍现象。根据国际劳工组织的数据，非正规就业占非农就业的比例，在亚洲为65%，北非为48%，拉美51%，撒哈拉以南非洲地区78%。一般认为，包括中国在内的发展中国家，非正规就业对于消化剩余劳动力、为穷人提供就业机会、降低就业成本、提高劳动效率、为城市提供廉价的消费品和劳务服务具有积极乃至重要的作用（图2）。

图2 国外非正规就业场景

　　（1）我国“非正规经济”的特点

　　——非正规就业的主体是国有和集体企业下岗职工和农民工。

　　1996年以后随着国有和集体企业改制，城镇国有和集体部门就业的迅速减少（1996—2005年间年均减少696万人）与非正规就业的急剧增长基本是吻合的。

　　——从企业的所有制形态来看，非正规就业主要来自非公有制企业。

　　根据劳动和社会保障部在2002年进行的对66个城市抽样调查的分析，在传统部门（即国有和集体经济以及机关和事业单位）非正规就业者在该部门劳动力中所占据的比例约为23﹒4%；在所谓“新兴部门”（即个体、私营、外资和合资企业）则高达85%以上。

　　——从保障机制来看，非正规就业缺乏就业保障、福利和法律保护

　　从劳动合约的角度看，在雇主和雇员之间一般没有签订任何正式的、有法律约束力的雇佣合约，缺少必要的劳动保护，工人往往无能力或不具资格取得养老、医疗等社会保障。

　　根据2006年《中国农民工问题研究总报告》的后来被证明偏高的推测，农民工中只有12.5%具有工作合同、10%有医疗保障、15%有退休福利。

　　——从劳动者待遇来看，非正规就业劳动强度大、收入低、劳动条件恶劣的问题突出，缺乏维护自身权利的渠道和方式。

　　非正规就业人员特别是农民工大多从事着城市中脏、累、险、重、苦、差的工作，工作无保障、不稳定、低收入、高强度，承受着“同工不同时”、“同工不同时”、“同工不同权”的不公待遇。

　　（2）中国“非正规经济”的政府主导特征

　　1979年以来，中国经济发展的总战略是改革开放，不断推进体制的市场化转轨，推进经济快速增长。在这一战略的指导下，在区域发展上实施非均衡发展战略，在经济和工业化发展上，实行“出口导向型”发展战略，大力引进外资。

　　在1990年代形成的中央集权地方分权竞争的体制下，地方政府竞相以“招商引资”来促进地方GDP增长及其官员政绩，普遍以廉价以至亏本的劳动力、土地和基础设施配套、降低的环境标准和减免、返还以至允许规避税收等优惠政策来吸引投资，默许甚至鼓励企业采用非正规的方式使用廉价劳动力。

　　地方政府可以绕过国家的《劳动法》、《环保法》和税收等法规，运用“非正规经济”手段来促进经济增长，这一方式被黄宗智称之为“有计划的非正规性”，亦被一些学者称为“竞次”（race to the bottom)模式，即“打到底线”的竞争模式。从这个意义上说，中国的“非正规经济”是一种国家的体制建构，是国家的一种制度设计和安排。

　　2 资本积累、市场经济建构与“非正规经济”

　　作为一个后发现代化和转型国家，改革开放特别是1990年代以来我国经济发展和城镇化过程是一个资本积累和市场经济建构过程。“非正规经济”是资本积累和市场经济建构的产物。

　　波兰尼指出，所谓“自发调节”的市场是国家构造的。改革开放以来，国家自上而下地建构了包括产品市场、要素市场和资本市场在内的市场体系。波兰尼认为，劳动力、土地和货币本来不是商品，是人为虚构的商品，正是在国家强力干预下，才得以建构和组织了作为“虚拟商品”的劳动力、土地和货币的市场。

　　1990年代实行的一系列市场化改革所推进的土地商品化和资本化、大量农民工和下岗工人被组织进劳动力市场、金融和投资工具的运用，是建构我国市场经济的基本要素和条件。而城镇化则成为在空间上组合和配置这些要素的过程和载体。

　　根据美国社会学家布洛维的研究，在西方资本主义发展和全球化进程中，劳动力、货币和土地的商品化分别是在19世纪、20世纪前期和20世纪70年代等三波市场化浪潮中分别实现的，而在我国，这三个过程则是在1970年代末以来激进的“压缩式市场经济”和“压缩式城镇化”发展进程中集中实现的（图3）。

图3 西方资本主义国家和我国的劳动力、货币和土地的商品化实现过程

　　3 改革开放以来的“非正规化”过程

　　为了建构市场经济、适应“出口导向”的经济发展战略、尽可能降低发展成本、增强对于资本的吸引力和竞争力，改革开放以来在我国城市的各项产业和行业中实行了“去正规化”的举措。

　　（1）市场化进程中社会保护机制的消解

　　哈维指出：新自由主义时代的特点之一，是将各种公共产品、公共机构、公共权利商品化。

　　90年代以来，随着全球新自由主义的崛起，在我国市场化改革进程中，涉及公民社会权利、并与劳动力再生产相关的住房、教育、医疗、以及失业和养老保障的供给，程度不等地出现了商品化，直接左右了我国劳动力商品化和非正规经济的发展。

　　
　　随着公共服务领域市场化改革的推进，削弱以至解除了对大量劳动群众的社会保护机制，市场“脱嵌”于社会，一度形成“市场社会”，并成为以农民工为主体的外来人口处于“非正规”状态、无法实现市民转化的重要制度因素。

　　改革开放以来特别是上个世纪90年代，国家为建构市场经济体制、推进劳动力商品化和劳动力市场的建立，推行劳动力就业的“去正规化”，即通过劳动用工制度的市场化改革和国企改制等途径，将大量原来的正规部门及在正规部门就业、具有社会保障的人员，转化为非正规部门和在非正规部门就业、缺乏保障的人员。在市场化改革进程中，劳动力商品化程度的提高是与国有或集体部门就业人员减少密切联系的。

　　在1980年代的城市改革中，已开始进行劳动用工制度的改革。在推进国企改制过程中，开始了对国有企业劳动力增量实行劳动合同制的改革。1984年10月中共中央发出的《关于经济体制改革的决定》，提出要加快企事业单位劳动制度改革，在矿山、建筑、装卸、搬运等行业中推行农民转换工制度和招用农民合同工制度。

　　以建筑业为例，1980年代国家开始在原来比较正规的建筑业实行内部承包制度，到1981年，90%以上的城市工业建设项目重新引入了承包体制。1984年国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，要求：“国有建筑安装企业，要逐渐减少固定工的比例。今后，除必需的技术骨干外，原则上不再招收固定工，积极推行劳动合同制，增加合同工的比重”。以后，建筑业逐步演变为今天容纳了3900万农民工、表象上正规实则最不正规的行业。

　　1986年7月，国务院又发布了关于劳动制度改革的四项暂行规定，核心是推行劳动合同制，初步建立了企业与劳动者的双向选择机制，将市场机制引入到就业的体制中。从1987年开始，在部分企业中进行改革固定工制度的试点，赋予企业雇用城镇户籍之外的劳动者的权利。

　　1990年代是国有企业改制、劳动力市场改革的决定性时期。1992年国家明确提出建立市场经济的目标后，市场化改革步伐加快。国有企业改制得到积极推进，国有资本快速从一些领域退出。

　　1995—1996年是中国劳动力市场化改革的分水岭。从1995年起，国有和集体企业的产权改革全面推开，工人大规模下岗，相当多数量的国有中小企业通过各种改制方式变成民营企业。根据胡鞍钢等人的数据，在“九五”期间（1996——2000年）传统正规部门的就业累计减少6653万人，2000——2004年期间又减少了1994万人，两个时期合计为6653万人，其中因下岗和失业造成的减员占全部减少数目的76.2%，即为5070万人之多。这些人员以后大量转为非正规就业人员。

　　另一方面，那些仍然留在国有企业的职工与国有单位之间的劳动关系，也进一步转化为契约化和市场化的劳动关系。而且，在正规就业之外，国有企业自90年代末开始大量引入非正规就业者，包括农民工、临时工、劳务派遣工等，以更廉价的劳动力即农民工替代了国企原有正式职工。

　　与此同时，非公有制企业获得了突破性发展，对廉价农村劳动力产生强烈需求，成为吸纳劳动力特别是吸纳农村进城务工人员的主体。非公有制部门的就业人口自1996年起高速增长，传统公有制部门就业人口则随之下降。根据国家统计局的数据，1985年国有和集体企业的就业占城镇就业人口的比例为96%，1995年下降到75.7%，2004年占27.9%，2008年为22.1%，2011年为20.3%。

　　经过90年代中晚期中国劳动力市场的改革，在短短数年间就建构起一个缺乏社会保护的劳动力市场，全社会绝大多数劳动者已经转化为雇佣劳动者。2008年颁布的《劳动合同法》中没有国企工人或农民工的称谓，而将其统称为劳动者。该法的颁布实施，从法律上确认工人完成了由以往国企体制内的工人到雇佣劳动者的身份转换，同时也确认了农民工的雇用劳动者地位。

　　这一转换过程从根本上改变了工人与企业、工人与国家的关系，过去所称国企工人的“主人公”地位不复存在。

　　按照一般所谓城镇化动力机制中农村“推力”和城市“拉力”的理论，“不完全城市化”是由市场化改革和“出口导向”经济发展模式形成的制度环境中农村“推力”和城市“拉力”互动的结果。

　　1 1990年代的农业政策是我国城镇化的重要“推力”因素

　　1970年代末农村改革到1980年代后期，在农村改革背景下，农民被赋予许多权利和自主性，农村经济持续发展。随着家庭联产承包责任制的推行、乡镇企业的兴起以及户籍制度的松动，在农村形成了农业与农村工业相结合的完整的农户经济，农户家庭或者“小商品生产者”不仅可以从事农业生产，还可以以“家庭”单位或者通过雇佣关系或者经由集体所有制企业直接从事工业生产。国家在城镇化发展战略上实施非城市化的农村工业化发展战略，提倡“离土不离乡、进厂不进城”，积极发展小城镇，农民工也以在本地就业为主。1985年至90年代中期，本地农民工从5900万人增长到9700万人的峰值。

　　1990年代虽然国家为发展农村经济做了不少努力，但这一时期实行的一系列涉及“三农”的政策效果却值得研究。

　　——土地制度改革，剥夺了农民用集体土地发展非农产业的权利，逐步弱化了土地的农民“集体所有制”，农村土地制度似乎逐步向“国家所有＋农户永佃”方向演变；

　　——经营体制的改革，导致部门对农业生产资料经营、农产品加工营销的垄断，瓦解了1980年代发展的乡村集体企业；90年代中晚期对乡村企业强制实行的改制，使集体经济解体。由于乡镇企业改制，在本地就业的农民工急剧回落，2002年时下降到6070万人，和高峰时相比减少了3000余万人。所谓“公司＋农户”的扶持垄断部门、私人资本和“龙头企业”的政策，堵塞了农民自己组织起来发展农村经济的道路。

　　——农村市场化显著加大农民生产生活压力。在1980年代中期开始的农村市场化进程中，个体农民不得不面对市场化的生产与再生产。农产品价格的低迷和农业生产投入的高价格，农村生活资料、医疗、教育等的逐步商品化，促使农民维持生产和生活的现金开支不断增加，使得农业生产收入愈加入不敷出，比较效益低下。

　　这一系列政策和举措，导致农村从1980年代农村改革后形成的良好的发展态势开始步入下坡路，造成“三农问题”愈益突出，导致李昌平慨叹的“农村真苦、农民真穷、农业真危险”的局面。

　　在这一格局下，农民经过“理性选择”，开始了规模越来越大的向城市的流动，形成了农民必须通过“城镇化”进城打工以维持“小农家庭经营”的格局。1997年的亚洲金融危机，成为农民工从“离土不离乡”向“离土又离乡”转变的转折点。

　　2 城市中心主义的资源配置机制、“世界工厂”的打造是中国城镇化的重要“拉力”因素

　　改革开放以来特别是1990年代以后，我国经济发展和城镇化的资源流动和配置机制，基本上是劳动力、土地、资金等资源由乡村向城市的单向流动，在城镇体系中则是按城市行政等级配置资源。城市特别是高等级城市占有了过多的资源和机会，导致农村人口大量向城市特别是高行政等级城市流动，造成城乡之间、城镇之间越来越大的差异。尽管中央在1990年代采取了一些限制农民向城市流动的政策，但由于城市比较效益的吸引力，形成了强烈的“诱致”（驱赶？）作用。

　　与此同时，为适应城市改革背景下城市经济发展的要求，国家在在传统计划经济体制下限制农民进城务工的政策逐步放开。1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》、1985年的《关于城镇人口管理的暂行规定》等文件，开始小城镇户籍制度改革，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户，在不改变身份的前提下进城务工，进城务工的农民工规模开始增加。

　　全球化背景下中国打造“世界工厂”过程中城市劳动力的供给和需求态势，刺激了农民的流动。1980年代以来外出农民工的数量一直呈持续上升之势，在新世纪头几年增长最快，即从1999年的5240万增长到2002年的1047亿，三年增加了一倍。世纪之交外出农民工的大量增长，其重要背景是1990年代国际资本大量流动、为提高对资本竞争力而进行的国企改制而形成的1990年代晚期城镇国有和集体企业职工大量下岗和失业，需要以农民工的劳动力供给来替代下岗职工和满足非公经济发展的需求。

　　中国加入世界贸易组织则是促使农民工流动的另一因素。中国加入世贸组织后大大加大的吸引外资、发展国际贸易的力度，产生了对廉价农民工的大量需求。农民工大量进入城市，满足了中国建设“世界工厂”的廉价劳动力供给需求（图4）。

图4 “世界工厂”的忙碌景象

█　农民工向城市流动和集聚的新制度主义解释

　　“地方政府公司主义”是国内外学者对中国改革开放以来发展模式的重要概括。按照新制度经济学的原理，公司企业的重要功能是降低交易成本。中央政治集权下地方分权竞争的发展模式，使得地方城市政府成为发展经济的“公司”。在实行“出口导向”战略的条件下，过于分散的乡村企业势必加大外资与劳动力等要素结合的交易成本，因此必须将农民工集聚和组织在城市这一“公司”内，才能减少交易成本，发挥“集聚效益”，实现城市政府和资本效益的最大化，也才便于城市对农民工的规制。这一原理诠释了为什么1990年代末国家和省级政府控制农民在集体土地上发展非农产业（乡镇企业）、强制进行乡镇企业改制（图5）。

图5 地方政府靠卖地经营

　　3 农民工劳动力商品化和“半无产阶级化”

　　巨大的城乡差异、农村比较效益的低下和劳动力市场的建构，促进了农民劳动力的商品化。而在转型时期的土地制度、户籍制度以及政府偏向城市的再分配等制度环境下，农民工的劳动力商品化是与其“半无产阶级”状态结合在一起的。

　　在城镇化进程中，农民工常年处于在乡村与城市之间的流动状态，他在城市就业，在乡村还拥有一小块承包地；他在城市贡献劳动力，却无法在城市进行劳动力再生产，而只能在农村进行劳动力再生产，成为“半无产阶级”。潘毅等学者集中研究的作为农民工主要居住方式的“集体宿舍劳动体制”，有利于资本方便地使用劳动力，而农民工虽身处城市，却无法具有他的城市生活，更无法进行劳动力的再生产（图6）。

图6 不同职业的收入差别（浙江省为例）（左）；农民工居住状况（右）

　　19世纪晚期的列宁以及后来国外的沃勒斯坦等一些学者，批评了对马克思关于工人无产阶级化（拥有双重自由的雇佣工人）原理的机械理解，指出拥有一小块土地的半无产阶级化的工人是后发国家资本主义发展的普遍现象；半无产阶级化工人在世界范围内的长期存在，是资本原始积累得以长期延续的条件，并构成了资本家阶级的一种最优雇佣策略。

　　潘毅等学者在分析改革开放以来中国在制造“世界工厂”过程中新工人阶级的形成时指出，这一新工人阶级不同于其他国家工业化过程中工人阶级的特殊性在于，他是由农民工这种特殊主体形成的；他们的无产阶级化是“未完成的无产阶级化”，其原因在于西方的无产阶级是在工业化与城市化基本同步的宏观环境下形成的，而在中国农民工这里，却只有工业化，没有实现城市化，工业化和城市化在他们身上是脱节的，从而造成了空间分割——他的生产领域在城市空间，而劳动力再生产则在农村空间进行。造成这一状况的原因在于资本和权力只把农民工当做劳动力要素，只愿意使用他们的劳动力，而不愿意他们长期在城市定居成为市民。农民工的“半无产阶级化”状态有利于权力和资本的利益。

　　相关研究成果启示我们，在我国改革时期的制度环境下，农民的“半无产阶级化”实际上补贴了雇主，为企业提供了充足的低工资且富有弹性的劳动力；农民工半无产阶级化与劳动力商品化的结合是资本灵活积累的需要和方式，成为资本追逐利润最大化所乐于加以利用的资源。

　　因此，将农民工的无产阶级化“定格”在半无产阶级化上，有利于资本把劳动力价格压到劳动力价值之下，有利于政府和资本压低城市发展成本，实现自身利益最大化。这是近年来一些官员和学者之所以不断宣传农民在乡村与城市的“两栖”状态体现了中国体制“比较优势”的“优越性”，而许多地方城市政府缺乏推进农民工市民化积极性的根本原因。然而，半无产阶级化与与劳动力商品化结合，却使农民在劳动力商品化过程中丧失了社会自我保护的作用。

　　4 “不完全城镇化”是“非正规经济”的必然结果

　　在“出口导向”的经济发展模式下，中国以“非正规经济”方式，凭借大量廉价劳动力，融入到全球资本主义产业链条之中，造就了中国“世界工厂”的地位。中国在国际产业链中处于低端，决定了我国农民工超乎寻常的低收入。例如，在苹果公司的全球产业链中，中国几十万工人仅仅分享到了产品销售额中1-2%的份额，而苹果公司则拿走了其中大约一半的利润。

　　以“非正规经济”为主要就业形式的农民工，由于收入过低，以及种种权利的缺失，无法完成向市民的转化，于是出现了“不完全城市化”的模式。

　　唐茂华通过实证研究的方式，经过计算，指出农民工的收入不足以支撑城市生活。

　　从1990年代初到新世纪初，在珠三角这个中国经济增长最快的地区，农民工工资12年增长的幅度只有68元人民币。

　　根据2009年发表的《中国农民工现状及其发展趋势总报告》，与城镇就业者相比，农民工人均月工资仅为其一半左右。而且，在广大农民工当中，由于多数收入太低，“仅约有10%（1430万人）具有转化为城市市民最起码的经济能力”。

　　农民工的收入过低，还与改革开放以来国家财政收入和分配体制密切相关。改革开放以来，劳动报酬在我国国民生产总值中的比重一直在下降，从1983年的57%，降至2005年的37%，2007年这一数据是39%；而在这一时期，资本占国民生产总值的比重持续上升，企业营业余额占国民生产总值的比重从21.2%升至31.3%，利润挤占工资现象突出。

（未完待续）