【学术笔谈】汪坚强| 控规改革：建立多元主体“共识构建与协作治理”的制度与机制

编者按

控制性详细规划伴随我国改革开放和市场经济发展而确立，经过30年的探索创新和发展完善，成为城市规划实施管理最直接的法定依据。当前空间规划改革的大幕已拉开，新体系将详细规划作为一个专门的规划议题。贯彻落实党中央关于提高治理能力的要求，更好地发挥规划的法定作用，控制性详细规划必将面临新的改革和创新。为此，本刊编辑部以“空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新”为主题组织学术笔谈，邀请多位专家学者共同探讨。公众号分三期推送十三位专家的精彩观点，敬请持续关注！

（本文刊登于《城市规划学刊》2019年第3期）

汪坚强（北京工业大学建筑与城市规划学院副教授、中国城市规划学会控制性详细规划学委会委员）

 

控规改革：建立多元主体“共识构建与协作治理”的制度与机制

 

空间规划体系改革是国家为了推进生态文明建设，加强自然资源监管，优化国土空间开发，实施国土空间用途管制而进行的重要改革；其目的是推进空间治理体系和治理能力的现代化，促使空间规划更好地服务于自然资源的保护与利用和人居环境的优化与提升。控制性详细规划（以下简称“控规”），作为空间规划体系中的实施性规划层次，既关系到国土空间规划的贯彻落实，更是国土空间用途管制的重要抓手，其改革和创新十分紧迫。

 

控规的本质在于空间开发中的利益分配，它应是多元主体之间利益博弈与利益平衡的结果。但是，控规影响着土地出让收益和项目开发利润，在“土地财政”与“增长机器”推动下，时常异化为地方政府和开发资本“谋利”的工具，公共利益难以保障。控规“调整频繁、编而不批、编而少批”等屡见不鲜，这虽有控规编制不科学、城市发展不确定等原因，但很大程度上即源于此。从空间治理上看，造成控规问题的核心原因是：治理机制缺失，利益博弈失衡，“社会力”无法对“政府力和市场力”形成有效制衡，致使控规“异化”。对此，控规应立足于生态文明建设的时代需要，从空间治理现代化的视角进行改革和创新。

 

中国治理现代化的核心是建设有限但有效的政府，培育自主与自助的社会，完善自由但规范的市场秩序，弱化政府自上而下的管理，强化规制、协商、合作并存的新型治理方式（张京祥，2014）。空间治理现代化，关键要突破政府单一主导的管理模式，明晰政府、市场、社会等多元主体在空间资源保护与利用上的权责边界，协调多元主体之间的利益关系与利益矛盾，建立多元主体“共识构建（consensus building） 与协作治理（collaborativegovernance） ”的制度与机制。控规，由于直接涉及政府、市场、社会等多元主体的利益分配，为确保规划的公平与正义，应保护多元主体特别是处于弱势的普通民众的合法利益，协调利益矛盾，促进多元利益平衡，保障公共利益，落实“以人民为中心”的发展思想。不过，利益平衡不是要消除利益差异和利益矛盾，也不是回避社会冲突，而是在正视多元利益格局的基础上，赋予各利益主体平等的法律地位，保障各利益主体拥有充分的利益表达权，通过组织集体行动促进多元利益的协调和平衡（杨宏山，2009）。所以，控规改革的关键，在于构建以公共利益为核心的多元主体利益协调与平衡的制度，建立具有制度保障的利益表达机制、利益协调机制和利益补偿机制，促进政府、市场和社会等多元主体的“共识构建与协作治理”。

 

1. 利益表达机制。一要建立规划调查制度，深入了解地籍产权、市场需求、民众诉求和利益矛盾等；二要建立完善的规划信息公开和社区规划师制度，打破多元主体利益表达的非均衡性，消除规划参与的政治、技术和信息等“壁垒”；三要建立实质性的公众参与制度，特别是控规的决策与实施中，尊重并保护多元主体的利益表达，避免假参与。

 

2. 利益协调机制。利益表达往往起因于利益矛盾，利益矛盾如不能调解且持续积累，很可能会导致社会冲突，进而违背“规划应以社会全面发展为目标的初心（张庭伟，2019） ”，因此，应构建以“规划听证制度和规划申诉制度”为核心的利益协调机制，以确保多元主体利益谈判与协调的渠道，保障土地权属人、利害关系人与社会公众等能申辩、抗辩并影响规划决策。

 

3. 利益补偿机制。空间治理过程中，有的群体会得益，有的群体可能会受损。为减少社会矛盾，保证发展的公平性和规划实施，促进“共识构建”和多元利益平衡，需建立利益补偿机制，包括：建立利益受损评估制度，制定利益补偿标准，建立开发与管理的究责制度等。

不过，空间治理中公平与效率都很重要，控规要达到多元利益平衡的“帕累托最优（Pareto Optimization） ”，除了保障多元主体的利益表达、申诉和抗争，实现多元主体的平等博弈和有效参与之外，还应避免空间治理中多元主体的无效、低效甚至是失范的参与。这需要加强规划法制建设，明晰控规运作中多元主体的权责划分，规范多元主体参与治理的渠道、方法和程序等，避免无谓的利益博弈纠缠和谈判内耗，确保空间治理中“共识构建与协作治理”有法可依。

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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