规划问道盘锦是辽宁省政府确定的全省唯一的城乡一体化综合改革试验区。为了更好的落实城乡一体化发展要求，从全域尺度、长远眼光谋划盘锦未来发展，2012年盘锦市政府启动了《盘锦市市域总体规划（2013—2030年）》的编制工作。在全域城乡空间资源管控和利用方面进行了重点探索和实践，希望可以为正在制定的国土空间规划提供有益的参考。
一、立足生态本底条件和城镇化特征，探索城乡一体化的在地实践
盘锦位于辽河入海口，自然和人工湿地共占总面积85%，生态环境敏感；同时，国有权属土地超过85%，农业产业工人占比高。本次规划紧扣盘锦城乡“湿地本底”和“农场体制”两大特征，提出了“绿色城乡一体化发展”模式和“农业生产和公共服务双集中”策略。规划以生态价值提升和生态格局优化为目标，采取不同的自然和城乡空间融合模式，并通过对生态特征“分级、分类与分区”梳理和划分，制定差异化的城乡空间布局、建设模式和绿色城乡发展政策；面向“土地产权以国有为主，农业生产以个体为主”的盘锦城乡关系特征，规划有针对性提出了“以农业生产现代化和产业化为突破口，引导农村土地向规模经营集中”和“以教育医疗设施为重点，通过提供高水平的公共服务，引导农民向城镇和中心村集中”的“双集中”城镇化路径，确定重点城镇和农村社区，明确服务配套设施标准、引导城乡人口和产业合理分布。
二、构建以“农民”和“农业”双需求为导向的乡村规划内容体系
通过分析近六十年发展演进及不同阶段的动力因素，盘锦从“基地”到“城市”，再到“城乡”的发展脉络清晰。本次规划从“城市视角”转变为“乡村视角”，更加重视农民的发展与需求。调研走访盘锦全市29个乡镇，60多个典型村庄，开展了对市域全部300多个行政村和典型农户的深入问卷调查，形成《盘锦行政村调查分析报告》和《盘锦农户调查分析报告》，制定出更加精准，更加契合民意的基本公共服务配置、基础设施配置的农村人居环境优化方向；《规划》以“农业需求”为导向，加强对农业和农村关系的研究，科学分析不同农产品种植类型的耕作半径和农业组织需求，合理确定村庄分布和村庄人口，构建起了与农业发展相匹配的镇村空间组织方案。
三、以城乡风貌特色提升为重点，带动全域生态资源价值升级
盘锦生态资源广域分布，本次规划以美丽城乡建设与全域旅游结合为突破，探索将优质的“生态资源”转变为“生态资产”，成为带动“乡村振兴”的永续动力。规划提出以“点域结合”和“差异分类”为重点的城乡风貌提升策略，通过对村庄密度、农业产业、生态本底等多角度分析，有针对性地采取“环境整合型、组团分散型、自然融合型”等城乡全域整体景观建设模式。强调特色村庄建设与生态景观特征地区紧密结合，通过绿道、游览路线等多种组织方式串联成系统，构建“业在村中，村在景中、景在田中”的“北国水乡”全域游憩格局。
四、将政策与空间充分结合，探索全域规划新路径
本次规划强化城乡一体化政策研究，深入分析了与城乡发展密切相关产业、生态环境保护、招商引资异地布局、金融和保险、科技扶持、社会管理、农业生产经营、土地等八类政策创新方向和政策机制建议；并通过与市域的“城镇+村”、“景区+村”、“生态+村”、“农业+村”的不同地区的城镇化模式相匹配，探索了“政策、考核指标、重点项目与空间相结合”的城乡规划实现路径，构建城乡一体化工作的长效工作机制。
五、规划内容和工作机制重在统筹，落实多规合一
作为全域型的规划，本次规划注重与各相关部门、各区县规划的衔接，在城乡总体功能布局上加强与主体功能区规划相关内容的衔接，在建设用地指标上加强与土地利用规划的衔接，也为指导中远期城乡用地增减挂和土地规划调整提供依据。在生态环境保护上加强与盘锦生态规划和环保规划的衔接，在工作过程中形成了部门协作，区县参与的工作机制，有效的发挥了全域规划统筹的要求，保障了规划的实施性。
盘锦国营农场分布
盘锦市域城乡人口分布和转移示意
盘锦不同产权农地的组织模式
盘锦不同产权农地的组织模式
盘锦市域农业生产组织布局
盘锦城乡一体化发展政策机制研究
注：本规划获2018年度辽宁省优秀工程勘察设计城市规划类二等奖，项目组成员：王佳文、徐有钢、牟毫、刘芳君、王磊、王薇等.
成果出自《城市规划通讯》2019年第3期“中规院专栏”.责任编辑 马赤宇.
城乡一体化
原文始发于微信公众号（规划中国）：面向城乡一体的市域总体规划实践∣成果
