规划问道
本文为北京交通发展研究院（原北京交通发展研究中心）名誉院长、教授级高级工程师全永燊在2017年中国城市交通规划年会上做的主题演讲报告，欢迎分享。感谢中国城市规划设计研究院城市交通研究分院等会议主办方提供资源支持！
一、城市交通发展环境变化与发展模式的变革
我们国家目前正处于转型变革的时期，从城市发展模式的变革到国家社会经济增长模式的变革以至国家科技发展模式的革新，这些都对我们城市交通系统赖以生存和发展的外部生态环境起到重大变化，传统的交通发展模式以及交通规划理论方法体系必然受到挑战，变革势在必行。
二、探求建立应对未来不确定性的新规划模式
今天我们要探讨的就是如何探索建立应对未来不确定性的新规划模式，中国的快速城市化过程与经济社会转型阶段，城市交通规划面对的是诸多不确定因素。规划的不确定性既有规划客体（城市空间形态与功能配置、土地利用、社会人文与经济等）的不确定性，也有规划编制与实施过程中不同利益主体意志博弈的不确定性，因此我们还能继续坚持传统所谓的“一张终极蓝图定乾坤”的旧的规划理念和传统“调查－分析－预测-规划”的工作方法吗？可能需要引入以“持续规划”和“动态调整”的新理念，并对原有的工作方法和模式有针对性的合理扬弃。实际上大家都知道，交通系统状态与各类因素的关系，既不是固定不变的“自变量”与“因变量”关系，更不是单纯的因果关系，而是更为复杂的互为因果的关联关系，而我们现在进入了大数据时代，大数据的优点就在于事务关联性的分析，因此我认为基于大数据应用优势，发挥规划师洞察力和协调能力，寻求建立各种不确定性环境下的相应的不确定规划模型（models with deep uncertainty），将成为规划模式变革可行的新途径，比如基于系统未来演化动力因素分析的“情景规划”（scenario planning）模式和基于人工智能，具有处理不确定信息能力的“d-s证据理论”规划模式等。实际上，情景规划这种模式在我们此前的交通规划方案中已有应用，但据我所知还都不是真正的情景规划，现在只是刚刚入门，对于这种模式我们还有很多的工作去做。
“情景规划”编制流程
(赫 磊 宋 彦 戴慎志《城市规划应对不确定性问题的范式研究》)
这里我想强调的是，规划实施演变进程要远比最终的结局更为复杂!因此我们与其关注最后的图纸，不如更多的关注规划过程。规划期中所采取的战略举措可能有别于终期规划战略，二者的分寸兼顾与时机把握需慎之又慎。比如在众多的新区和副中心规划时，疏解中心城功能的终极目标实现是极为漫长的过程（至少10-20年），在这一过程中需要依赖中心城市的公共资源支持，势必要强化与中心城市的交通联系，这就难免会进一步强化中心城的吸附力。若策略分寸与时机把握失当，依附关系将被固化，“疏解中心城功能，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移”目标终将落空。如南京江北新区预期由现在的一百多万人口将来要扩张到三四百万人口的规模，在长期的过渡阶段如垮江通道可能需要20条甚至更多，这些通道对江北新区的发展十分重要但通道资源配置和建设时机把握不当，很有可能使江北新区与主城区牢牢的拴在一起，无疑南京主城这张“饼”会跨过长江形成一张更大的“饼”。
因此，规划实施演变进程要远比最终的结局更为复杂，对城市不确定演变过程进行跟踪，并做规划响应与战略调控，具体作法为：
一是基于现代信息通信技术（ICT）“交通-城市互动发展态势”及“驱动力因素变动”监测评估；
二是针对预期目标评价交通与城市发展协调适配度；
三是对于“适配度”问题的辨析应包含系统内外部环境的变化、规划调整响应的有效性、对未来不确定性环境的多种趋势判断；
四是提出规划、政策设计以及规划运作制度修正方案，规划的运行过程进入良性循环；
五是战略调控的关键是资源配置与交通供给模式。
三、交通服务属性的重新界定与供给模式变革
我们现行的交通供给模式是否需要变革这个问题要从交通服务属性的界定谈起，因为供给模式应以城市交通服务品的社会经济属性的界定为依据。社会公共品供给理论是新政治经济学的一项基本理论，属于《公共经济学》（或《政府经济学》）的范畴。
《公共经济学》关于公共品与非公共品的界定：
其一，公共品：效用非分割性、消费非竞争性、受益非排他性；
其二，公共品的提供和公共品的生产是两个不同的行为主体，政府是公共品提供的主体（社会团体或私人也可以提供），但并非是公共品生产的主体（公共品生产主体是市场）；
其三，公共品的非竞争性与非排他性并非一成不变，技术进步可以通过降低公共品的排他成本以影响非排他属性，从而改变公共品的性质特征（公共品的属性非固化）；
其四，“公平”与“效率”是公共品供给机制（模式）选择务必坚持的两大标准；
其五，公共物品理论认为，根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度，使各种公共产品的需求与供给平衡，公决效率最优。
城市交通设施的经济学属性
由此，我们得出几乎所有城市交通基础设施及服务都难以划入纯公共物品之列（仅就消费非竞争性而言，“边际供给成本”与“边际拥挤成本”两项指标均为“0”就很难满足），大多属“准公共品”，甚至纯属私人品（拥有专属物权的社区道路、专用停车位等）。我们来认识下现行交通服务“供给模式”来看看是否需要改革？简单来说现行交通服务供给模式就是“政府统包”的形式，源于中国上世纪50年代以来的经济社会制度体系，其理论基础并非现代《公共经济学》，而是借鉴前苏联的《财政学》理论。《公共经济学》作为《财政学》的继承与发展，90年代才引入中国。现行交通供给模式的不可持续性在于：
第一，市场主导的城市土地开发与政府主导的交通基础设施建设走在彼此无交集的两条轨道上，TOD模式无法实施，交通与城市的协同发展关系难以建立和维系；
第二，无法摆脱资源配置效率和效益低下（甚至错配）、市场价格扭曲、公共服务供给不足，公共财政负担过重的尴尬困境；
第三，以公共资源投入为主要驱动力，受制于资本（资源）投入边际收益递减规律，最终必然导致供给增长的不可持续。因此，随着国家经济社会制度变革与传统模式理论基础的动摇，交通“供给模式”转变和交通供给侧全面改革势在必行！
交通供给模式变革的目标是从广度和深度上推进市场化，创新资源配置方式，更多地引入市场化机制和手段，放松政府规制，构建交通服务品供给竞争机制（包括公共部门内部竞争）；变革的方向是以满足公共服务需求，增加“有效供给”，提升服务品质为首要前提，提高资源配置的效率和效益，构建交通公共服务的多元化和适度规模化服务体系，给消费者更多的服务选择机会；而改革的难点在于“政府供给”与“市场供给”是“公平”与“效率”的博弈与平衡，“政府失灵”与“市场失灵”风险共存，核心是法治环境与社会诚信体系建设，处理好政府与市场的关系。
四、城市综合交通体系结构重组
我们国家的区域综合交通运输体系（边界模糊不清）和城市综合交通体系（城市行政边界范围内）构成了现有的二元结构体系，在这个体系下主要的弊端在于服务宗旨各异、规划-建设-经营-服务主体不同、系统制式和技术标准自成体系、运行与服务模式不兼容、二者只在界面“握手”。这种二元分割自成一统的格局下：只在中心城区“界面握手”（换乘枢纽），没有“跨界融合”；衔接界面上多家经营主体彰显各自的“领地意识”，而置乘客利益于不顾；介于“城市”与“区域”两大系统之间 的空间圈层（30-70-100公里）成为尴尬的“系统服务盲区”；系统制式（尤其是轨道交通）选择的随意任性、服务定位与市场需求的背离；通道资源的错配等等乱象丛生，且有“泛滥成灾”之势！
显然这种二元分割自成一统的格局和失衡的结构体系不仅无法为大都市圈提供高效的出行服务，更难以实现“资源整合共享，系统互联互通”，无法满足城市群发育和发展的需要；城市综合交通的重组改造是当前和未来不可回避的战略任务，必须打破体制和权属关系藩篱，重构“区域-城市”新结构体系，满足一体化发展及资源整合的需要；重组后新的城市综合交通体系结构必须实现不同空间圈层多种交通方式“功能兼容互补，服务需求共担”的高度融合,而不只是界面上的“握手”衔接。不同空间圈层交通需求构成是决定未来系统功能组成结构的唯一依据，不同的客流特征决定了不同的服务标准，也就带来了相应的运营模式和系统制式，新交通结构体系也就是在这样的逻辑下建立起来的。
五、关于交通规划目标和控制指标的思考
当前交通规划目标和控制指标存在的错误倾向主要有：
一是忽视交通发展目标的战略理念与内涵，罗列和堆砌空洞概念，丧失目标制定实际意义，甚至可能导致战略方向游移不定。
二是规划目标与规划指标泛化，忽视时空环境与发展阶段差异性。
三是受急功近利的行政干预，规划目标和控制指标大多未经“必要性”和“可行性”论证，且与规划对策无关联。在参与审查各地交通规划时每当问指标从何而来时，大多回答是来自于红头文件。仅以“出行结构规划指标为例”来说，出行方式与需求特征的内在依存关系？现实与未来需求构成究竟如何演变？不同出行方式之间是否存在相互制衡关系？出行结构优化的充要条件是什么？规划期内具备这些条件的可能性？出行结构规划目标与指标并未作为基础设施供给规模论证、布局方案及运营模式选择的依据，对规划并无实际约束力。
四是陷入战略目标与策略悖论。大多城市把“公交分担率”与“高峰时段道路通行效率（速度）”一并列入规划指标系列；在坚持实施“公交优先”的同时，坚持以“治堵”的名义，不断扩充汽车通行空间，改善汽车出行条件；公交分担率提升极为困难，而小汽车出行条件的不断改善，其关联性不言而喻。公交优先的目的和策略是通过资源配置的合理倾斜，一面提高其与个体机动交通（小汽车）的竞争优势；同时另一面，最大限度压缩小汽车使用空间和使用成本。大多数城市“治堵”的着眼点在于提升小汽车行驶速度和使用条件；着力点在于不断增加机动车车行道供给；不惜挤占行人和自行车通行空间，为改善小汽车出行服务，大量技术与财力资源集中用于“车路协同”。
五是关于“治堵”的反思——对“堵”的界定和“治堵”着眼点与着力点到底应该是什么？城市政府对“道路通行效率（速度）”的敏感与关注度实际上要远高于“公交分担率”！北上广为代表的大城市道路网高峰时段平均车速在20-30km/h,已经明显高于东京和伦敦（16-20km/h)；而且小汽车出行速度已比公交出行高出40-60%；我们的“治堵”期望值究竟有无极限？以“道路通行速度”和由它衍生的“拥堵指数”评价城市交通水平并公开排名，强烈地刺激政府决策者神经，不断诱发一波接一波非理性的“治堵”的冲动。结局便是城市公共资源的错配及出行结构的畸形化趋势愈演愈烈，小汽车出行需求无节制膨胀！“治堵”VS“公交优先”相互掣肘的“无谓比拼”何日是尽头？前不久江苏一名专家提出以人民的名义重新审视制度这一命题，我今天也以人民的名义向这位专家致敬。
我认为城市交通规划的主要目标和着力点应该是：以城市“流动性（Urban Mobility）”表示的可持续增长“活力”为战略着眼点，制定与城市环境、社会、经济发展目标相适配的交通发展目标；坚持“以人为本”的服务宗旨：尊重社会不同群体出行选择权利的公平与公正性；市民以最低的代价（频次、距离、时间、服务费用）即可满足日常所需要的出行；以满足城市公共空间功能多元化和包容性为前提，促进城市交通空间的重构；以客观资源与环境容量为交通系统构建与扩展的约束条件；最大限度地实现多元运输方式融合与系统整体协同效应。我个人认为，“公交分担率”作为评价交通发展的核心指标还有多大实际意义？应该以“道路通行速度”衡量城市交通水平吗？这两个问题请大家思考下，我建议考虑全新的指标，“全方式日均出行耗时”或“广义可达性”作为主要规划控制指标是否更具战略价值？建议大家考虑一下。
六、公交优先和公交都市
不论大家是否承认，我可以断言中国现在的大城市的公交发展已经进入到了难以逾越的瓶颈阶段，这个瓶颈的产生主要是由于经营服务模式的单调与客观需求多样性之间无法调和的矛盾，服务宗旨与服务属性定位的片面性偏差，政府垄断的经营体制与市场多层次差异化需求的矛盾。那么改革的出路在哪里？如今的公交问题不是修修补补能解决的问题，而是需要战略性的变革。我认为需要重新界定公共交通服务宗旨和服务定位：“面向社会不同阶层，为凡适合公共交通的各类出行提供全面且可供选择的服务（包括个性化增值服务）”；必须打破垄断经营传统格局，引入市场竞争机制，全面改革系统配置和运营服务模式；要借助现代信息通信技术（ICT），全面提升网络化运营的实时响应服务能力及可靠性，同时支持发展个性化、定制化及“一站式”统筹共享服务的多元化模式。
需要注意的是，大家不要混淆公交都市和都市公交这两个概念，许多的红头文件在这个问题上已经产生了偏差。公交都市的本质是城市发展模式和交通发展模式的融合，因此公交都市建设的责任主体不是公交企业，应该是地方政府，所以目前《公交都市考核评价指标体系》及考核办法均需改革。不同形态与特点的城市适宜的公共交通系统有所区别，不存在通用的发展模式和无差别的评价考核指标。
七、理性对待大数据和互联网+背景下的新业态
首先是关于“共享交通”的质疑。在“共享经济”旗号下，名目繁多的“共享交通”经营服务井喷式爆发。人们在初尝到这股新潮带来的快意之后，烦恼和困惑也接踵而至，不禁要问：滴滴和优步为我们提供的“共享”果真是“以分散的社会闲置资源为基础，以提升资源利用率为核心的服务式”共享经济？这些以“共享经济”名义提供的“共享交通”究竟是节省了资源,还是要更多地占用社会资源？究竟是为了将闲置资产变现,还是要投入更多的增量资产？网约车、共享单车、分时租赁等新业态果真能够成为“治理交通拥堵”的良药吗？姑且不论现时流行的“共享交通”本身是不是一个伪命题，但商业创意的美好包装或多或少带来误导性。需要更加理性的独立思考，切忌盲目跟风！
第二，有几个问题值得我们正常对待：坚持城市交通基本战略原则，对不同的“共享交通”模式区别对待，合理扬弃；充分评估各类“共享交通”模式的负外部性影响，防范“公地悲剧”与“市场失灵”；充分顾及城市资源环境约束条件和社会现实治理能力，务实有序推进，防止资本市场盲目扩张，“野蛮生长”，同时处理好新业态与传统业态融合共存共进关系；处理好“存量共享”和“增量共享”关系、“硬件（工具）共享”和“软件（服务）共享”的关系、提倡和鼓励“存量共享”优先，“绿色共享出行”优先；着眼于资源与环境效益，处理好“个性化出行共享服务”与“集约化出行共享服务”的融合关系。
第三是推进政府建设和治理创新，提升社会治理能力。
一是明确监管边界和底线：处理好传统行业和新业态的融合发展，实行正面清单与负面清单管理；公平分配城市基础设施资源，保障城市交通系统的可持续发展；监督行业运行安全和保障消费者权益；保障公众信息和国家信息安全。
二是加强跨部门协同及社会参与公共治理：需要包括交通、金融、通信等各个行业的协同配合；在数据信息共享的基础上，搭建利益相关方协商机制和平台。
三是创新监管手段：应积极利用互联网技术实现在许可、运行监管及考核、执法等方面管理手段的创新，降低管理成本。
第四是正确理解“共享经济”理论，把“共享出行”与“共享交通”引导到正确方向上来，我以为正确方向是以“提高社会资源利用效率，便利人民群众生活（2017《政府工作报告》）”为原则，关注城市交通最需要的“共享”，这几点恰恰是我们关注不够的：以人为本，体现社会公平正义的城市公共空间资源合理“共享”；既有不同层级不同权属交通服务设施闲置资源的合理配置与“共享”；为区域交通一体化发展而开放的自然资源、经济资源及社会资源“共享”；政府与社会的信息资源“开放、融合、共享”。
八、有关理论技术创新的几个重点
之一：城市空间功能结构演进与交通发展的互动规律；
之二：出行结构演变规律与优化途径；
之三：新型城镇化背景下城市与区域综合交通功能融合及结构体系的重塑；
之四：服务需与供给的自适应与反制双向作用理论；
之五：基于出行行为与空间特征映射关系的规划模型体系；
之六：面向“情景规划（scenario planning）”的深度不确定性模型（models with deep uncertainty）研发；
之七：交通子系统运行水平关联性理论及系统内外影响因素关联度量化评价技术。
九、城市智能交通发展目标与主流方向
目前中国城市智能交通发展方向出现了偏离，需要及时纠正。我认为正确的目标是充分利用移动互联、物联网、云计算等新一代信息技术，以全面感知，泛在互联，普适计算、集成应用与人工智能应用为支撑，实现对城市交通与城市发展的智能化协同，对人的各类个性化活动与物流需求作出智能响应、实现城市智慧管理和运行、保障城市的可持续发展。
具体方向应为：一是基于交通与城市发展互动响应，以人机交互方式实现的交通战略、规划、政策智能决策；二是基于需求实时响应的城市出行与物流配送交通运行组织“一站式”智能服务；三是城市交通运行风险监测与智能规避与应急处置；四是基于城市交通服务资源配置的智能化动态需求调控管理；五是主动式交通安全智能保障。
注：根据会议视频整理，未经作者审核.报告整理：金鑫.
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