遗产影响评估在世界遗产地保护中的实际作用：科隆大教堂和维也纳城市历史中心
Effective Contribution of Heritage Impact Assessment to the Conservation of World Heritage Sites: World Heritage Properties of Cologne Cathedral and the Historic Centre of Vienna
巴哈拉克·塞耶达什拉菲/Baharak Seyedashrafi
徐知兰 译/Translated by XU Zhilan
摘要：城市的面貌常变常新，每一代人都对城市空间进行改造和开发，各种文化传统和活态遗产则在其中作为文化遗产代代相传。事实上，文化遗产的保护和保存作为个人归属感的来源之一，是我们连接过去和未来的关键性要素。另一方面，日益增长的城市开发需求和最近几十年的老城更新活动不仅对文化遗产的非物质层面造成损害，也导致了遗产价值的损失，并可能因此对社区的社会文化环境和经济环境产生负面影响。在这样的情况下，城市发展和遗产保护政策之间的矛盾由此产生，尤其是在城市历史街区。为应对这一挑战，遗产影响评估（HIA）应运而生。这项评估工具对影响文化遗产地的人为因素进行认定和分析，旨在缓解它们对文化遗产的负面影响因素。本文回顾和分析了最近的两个世界遗产地案例——科隆大教堂和维也纳城市历史中心，两者都面临许多新的城市开发压力；还回顾和分析了遗产影响评估如何通过对城市开发的威胁因素和影响因素进行认定，在文化遗产保护和城市发展需求之间取得平衡。
关键词：世界文化遗产，遗产影响评估（HIA），新的城市开发
在最近发布的 《联合国2030年可持续发展议程》文件中，第11个目标提出呼吁：“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”；在这个目标下的第11.4项任务更明确地强调了遗产的重要性，呼吁各国应“进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产” [1]18。此外，在把文化遗产作为可持续欧洲战略资源之一的欧盟相关文件[2]2结论中，也强调了文化遗产作为“包容的地方与地区发展的强大推动力”的作用，及其在可持续的城市发展与城市修复中的潜在资源地位。另一方面，尽管有这些最近提出的城市可持续发展战略，城市化进程一直以来都是威胁文化遗产延续性的主要因素之一。联合国教科文组织的统计分析[3]表明，继“管理与制度因素”之后，“建设与开发”已成为1979–2013年世界遗产保护状况（SOC）报告中最常提到的威胁因素。
考虑到这个问题有待解决，国际影响评估协会（IAIA）对“影响评估”的定义是“对当前或拟实施的行动在未来将导致哪些后果进行评定的过程”。在传统上，影响评估一直以来都是一项在环境规划领域广泛应用的技术，也就是“环境影响评估”（EIA），其目的是评价项目对其周边环境造成的各方面影响。环评指令（2011/92/EU）文件的2014年修订版（2014/52/EU）强调了“有形资产、文化遗产和景观”是环境影响评估在评估项目的直接影响和间接影响环节需要重点考虑的一个方面。这版修订文件同时指出：“为了更好地保护历史和文化遗产与景观，非常重要的是，在环境影响评估中明确项目的视觉影响，也就是自然景观和城市区域的外观风貌或景观视域的变化[2]。
为了有针对性地解决遗产价值受到损害的挑战，最近形成了名为“遗产影响评估”（HIA）的评估手段。“遗产影响评估”是“从缓解负面影响和促进有益结果的角度，对一项当前正在实施中或未来拟实施的开发政策或行动对遗产地的文化生活、社群习俗和资源所可能产生的影响，首先进行认定、预测、评价和表达，其次把发现的事实和结论纳入规划与决策程序的过程”[4]3。最终，国际古迹遗址理事会于2011年形成了《世界文化遗产的遗产影响评估导则》文件。该导则认为，“文化遗产具有独立自主和独一无二的特征，需要和环境评估有所区别。导则更进一步专门阐述了世界遗产的受影响层面，包括突出普遍价值、真实性和完整性等，这些都应在遗产影响评估中重点考虑”[5]。
作为哥特式建筑的杰作，科隆大教堂是全球闻名的世界遗产，于1996年第20届世界遗产委员会会议期间以标准i：“作为人类天才的创造力的杰作”；标准ii：“拥有600多年历史的科隆大教堂标志着教堂建筑的鼎盛时期及其巅峰水平”；以及标准iv：“对中世纪和现代欧洲经久不衰的基督教信仰的有力证明”[6]列入《世界遗产名录》（图1）。
然而，科隆和任何其他拥有大量人口的主要城市一样不断面临城市更新和重建的需求。2002年，一份新的科隆市总体规划提上了联合国教科文组织世界遗产委员会的议事日程。这份总规在莱茵河右岸规划了5座超过100m高的摩天大楼，它们无疑会对城市天际线和科隆大教堂造成负面影响。
于是，联合国教科文组织世界遗产委员会（决议27 COM 7B.36）在2003年要求缔约国递交一份有关新城市开发项目的详细报告，并于此后的2004年（决议28 COM 15B.70），在缔约国未能提供足够细节信息且未能充分配合的情况下，把科隆大教堂列入《濒危世界遗产名录》。
因此，科隆地方政府于2005年暂停了这个建设项目，同时由亚琛工业大学完成了视觉影响评估（VIA）工作（图2）。这份视觉评估报告阐述了这些高层建筑将对科隆大教堂及其周边环境的视觉完整性产生若干严重的负面影响。与此同时，评估研究提出建议，“应重新评审德国城际列车终点站的高层建筑项目，且科隆大教堂的缓冲区也应根据遗产监测范围进行扩大，避免未来再次产生类似的冲突”[6]。
（图片来源：v-cube/ HH Vision/ STRABAG-ECE）
在进行视觉影响评估和举办无数由不同层面利益相关者参加的工作坊和工作会议后，最终重新对项目进行评审，并提出了尊重大教堂突出普遍价值（OUV）的新概念设计方案（图3）。不仅如此，出于保护视觉完整性的目的和使科隆大教堂世界遗产地在未来免遭更多城市开发影响的考虑，缔约国也提出了扩大遗产地缓冲区范围的建议。科隆大教堂最后于2006年（决议30 COM 8C.3）从《濒危世界遗产名录》上移除，并且于2008年修改了缓冲区的边界。
（图片来源/Sources: v-cube/ HH Vision/ STRABAG-ECE）
维也纳城市历史中心的城市重建和开发项目也同样反映了此类矛盾与日俱增的情况。维也纳城市历史中心于2001年第25届世界遗产委员会会议（决议25 COM XA）列入联合国教科文组织《世界遗产名录》。这一珍贵的遗产地因其城市和建筑风貌特色按照标准ii：“贯穿人类纪元第二个千年的连绵不断的人类价值交流”；和标准iv提到的价值基础：“见证欧洲文化和政治发展史上的3个关键时期——中世纪、巴洛克时期和德国19世纪经济繁荣时期风格”；以及标准v：“16世纪以后维亚纳成为全球公认的欧洲音乐之都”[7]列入世界遗产名录。尽管遗产地满足了其他突出普遍价值的要求，如完整性、真实性和保护与管理要求等，国际古迹遗址理事会和联合国教科文组织世界遗产委员会仍然提到了它所面临的城市开发压力，尤其是高层建筑开发及其对遗产地天际线的负面视觉影响。2001年，曾有97m高的公共交通枢纽建筑项目对这处世界遗产地构成潜在威胁。自此之后，这处遗产地就不断受到城市开发项目的影响，如中央火车站大厦（2002）、为维也纳中央火车站规划的100m高层建筑和梅德林地区的新住宅开发项目（2008），以及洲际酒店附近城市空间结构的更新项目（2013）等。联合国教科文组织世界遗产委员会曾分别于2008年和2009年提出，要求缔约国提交遗产地综合视觉影响评估。最后在2010年完成了第一版视觉影响评估（VIA）报告，主要针对“维也纳中央火车站和梅德林地区的新住宅开发项目对突出普遍价值”的影响进行评估1）[8]。此外，维也纳市政府也做了许多努力来应对这个问题，如2011年完成的遗产地保护状况报告、先进的三维建模分析技术，以及曾举办4场城市规划专家程序相关的工作坊。最后，世界遗产委员会在2012年为这些规划项目提出了限高建议。而视觉影响评估则只具体针对这些项目对申布伦宫殿和花园的影响状况进行评估。
目前，位于维也纳历史中心遗产核心区内的新牧草市场大厦规划项目又让这处遗产地再次面临严重挑战。开发项目包括洲际酒店、速滑俱乐部和音乐厅的区域。国际古迹遗址理事会和联合国教科文组织世界遗产委员会曾多次提到该项目对遗产地构成严重的潜在视觉影响，尤其是对著名的美景宫景观完整性的破坏（图4）。与此同时，规划的酒店建筑高度和体量都超过了现有的建筑指标，因此，国际古迹遗址理事会和联合国教科文组织世界遗产委员会认为这个城市开发项目完全无法接受，并会严重威胁遗产地的突出普遍价值。由此导致的结果是，这处遗产地从2017年（决议41 COM 7B.42）起列入濒危世界遗产名录，缔约国也被要求对规划项目对遗产地突出普遍价值的影响进行遗产影响评估，以缓解其负面影响。
2019年，迈克尔·克罗斯规划与遗产咨询完成了《遗产影响评估——新牧草市场建设项目和世界遗产地维也纳历史中心的发展》报告[12]。这份遗产影响评估报告对维也纳的城市风貌、天际线，以及维亚纳历史中心作为世界遗产的核心价值要点进行了研究。通过这份研究，认定了若干重要的景观视域，在此基础上对规划中的新牧草市场项目对遗产地的视觉影响进行评估（图5）。评估表明，规划项目对维也纳历史中心的多项核心价值要点构成严重或非常严重的影响，如对见证持续的价值交流的影响、对单一中心城市空间结构的影响、对巴洛克轴线花园和连续街道景观的影响等（图6）。
根据2019年的这份遗产影响评估报告，国际古迹遗址理事会要求缔约国暂停项目未来的任何建设活动，并实施报告建议的内容和缓解策略。
在2015年的《世界遗产公约》第20届缔约国全体会议曾“采纳一项将可持续发展要素纳入《世界遗产公约》进程的策略”[9]。此后，《实施世界遗产公约的操作指南》[10]（第119节）强调，在世界遗产地进行可持续利用和进行任何改变的行动都必须尊重世界遗产的突出普遍价值。遗产影响评估是一项能在改善世界遗产地管理水平的同时，考虑到各类可持续发展目标的工具。对威胁因素及其相应负面影响结果的认定是推广可持续解决方案的首要措施和首善之举。其次，遗产影响评估的基本步骤和结论是提出建议和缓解策略。缓解措施应根据世界遗产地的可持续发展和加强本土社区生活品质和健康发展的原则，避免、减轻或弥补城市开发的负面影响，并加强其正面影响。
1972年的《世界遗产公约》第4条强调，每个缔约国都有责任保护和保存其文化遗产与自然遗产。在科隆大教堂的案例中，由于德国政府未能采取适当的协调措施，导致遗产列入濒危世界遗产名录。但视觉影响评估的研究清晰地说明了新城市开发项目对这处遗产地突出普遍价值的若干负面影响。由此，项目新设计的方案作为一项缓解措施为遗产地提出了可持续发展的解决方案（图2）。对各利益相关方来说，这样不仅节约了时间和资金成本，也让遗产地的突出普遍价值能免遭高层建筑项目的负面影响。此外，缓冲区范围的扩大作为另一项缓解措施，也改善了遗产地的保护和保存状况，并能在未来延续遗产地的突出普遍价值。
维也纳历史中心是一个历史上一直都面临许多城市更新和改造状况的世界遗产地案例。在2001年维也纳历史中心列入世界遗产名录的前后，对维也纳天际线的研究就曾表明，在此期间位于缓冲区内外的无数高层建筑建设项目对维也纳的历史天际线造成了负面影响。新牧草市场项目的概念公布于一次国际建筑方案竞赛，艾赛·韦恩费尔德建筑师事务所2014年的方案获选——尽管他们提交的设计突破了联合国教科文组织世界遗产委员会和国际古迹遗址理事会在2012年提出的限高建议。
2019年的遗产影响评估报告对新牧草市场项目对世界遗产地的潜在正面和负面影响进行了评估，尤其是对美泉宫花园（图7）的景观视域进行评估——这是维也纳历史城市最著名的景观之一，圣斯蒂芬大教堂和巴洛克花园典型的对称要素在其中一览无余（图5）。如前所述，由于可能对遗产地的突出普遍价值产生若干不同的负面影响，项目没有得到认可。于是，这个项目暂停了两年，以便为延续遗产地的突出普遍价值准备好更多保护性的措施，如管理规划的筹备和“在维也纳城市管理层面增加正式的保护和规划工具”[12]。
（摄影：Baharak Seyedashrafi, 2019）
综上所述，迅速发展的城市化进程仍是全球许多世界遗产地的主要威胁因素之一。世界遗产的管理规划应该确保可持续的发展和对突出普遍价值的保护。遗产影响评估作为一项有效工具，可以以可持续的方式对遗产地进行监测和管理。科隆大教堂和维也纳历史中心正是城市开发与遗产保护政策之间的矛盾表现日益突出的两个例证。尽管遗产影响评估可以在建设前、建设期间和建设后的各阶段进行，在这两个案例中，都因为实施评估阶段的落后，导致了更多的时间、精力和资金的投入。显然，在规划和方案设计的早期阶段就进行遗产影响评估将对在遗产保护和城市开发需求之间取得平衡产生更好的作用。此外，这两个案例都充分说明，当遗产地的缓冲区划定仅限于地图平面的范围，而不考虑视觉的真实性和完整性，缓冲区作为保护手段就相当不充分，对遗产地视觉完整性的保护来说尤其是这样。因为许多在缓冲区范围之外建设的高层建筑仍对遗产地的突出普遍价值造成损害，所以世界遗产地的视觉影响评估结论能帮助划定保护效果更充分的缓冲区。最后还应提到的是，有许多遗产影响评估报告仍然欠缺综合性的方法论来应对除视觉影响之外、针对突出普遍价值其他层面进行影响评估的工作。
清华大学建筑设计研究院文化遗产保护中心 主任助理|项目负责人|建筑师
清华大学建筑学院 建筑学博士
1）递交给世界遗产中心的维也纳历史中心和申布伦宫殿和花园的世界遗产地保护状况报告，以及为两处联合国教科文组织世界遗产的视觉影响研究，研究针对维也纳中央火车站项目和梅德林地区的住宅项目对突出普遍价值的潜在影响进行评估，是对2020年1月提交给联合国教科文组织世界遗产中心评估报告的补充。
[1] United Nation. The Conclusions on Cultural Heritage as a Strategic Resource for a Sustainable Europe[C]. Brussels, 20 May, 2014.
[2] Directive E.I.A. Directive–Directive (2014/52/EU) of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 amending Directive (2011/92/EU) on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment [J]. Official Journal of the European Union L, 2014, 124:1-18.
[3] VEILLON R and UNESCO World Heritage Centre. STATE OF CONSERVATION OF WORLD HERITAGE PROPERTIES: A statistical analysis (1979-2013). Paris: UNESCO world heritage centre, 2014.
[4] SAGNIA B K. Cultural Impact Assessment Project, Framework for cultural impact assessment. Dakar: International Network for Cultural Diversity (INCD), 2004.
[5] SEYEDASHRAFI B, RAVANKHAH M, WEIDNER S, SCHMIDT M. Applying Heritage Impact Assessment to Urban Development: World Heritage Property of Masjed-e Jame of Isfahan in Iran [J/OL]. Elsevier Ltd: Sustainable Cities and Society, 2017(31):213-224[2019-09-25]. http://dx.doi.org/10.1016/j.scs.2017.01.002.
[6] UNESCO World Heritage Centre (1992-2017). World Heritage List, Cologne Cathedral, Ref. 292bis [OL]. [2017-08-15]. http://whc.unesco.org/en/list/292.
[7] Republic of Austria. The World Heritage “The Historic Centre of Vienna”, Nomination for inscription on the World Heritage List, Vienna[OL]. 2000[2019-09-20]. https://whc.unesco.org/uploads/nominations/1033.pdf
[8] Stadt Wien und in Zukunft Wien. UNESCO World Heritage Committee 33. COM 7B.89 u.90 , Sevilla, June 2009 and 34. COM 7B.76, Brasilia, July 2010. 2011.
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[10] UNESCO. Operational Guidelines for the Implementations of the World Heritage Convention[OL]. 2017[2019-10-05]. http://whc.unesco.org/document/163852.
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[12] KLOOS M., SEYEDASHRAFI B., and Tebart P. Heritage Impact Assessment, Heumarkt Neu Construction Project and Development of the World Heritage property Historic Center of Vienna[R]. micheal kloos. planning and heritage consultancy (mkphc), 2019.
[13] IAIA (International Association for Impact Assessment) and UK IEA (Institute for Environmental Assessment). Principles of Environmental Impact Assessment Best Practice[OL]. 1999[2015-02-03]. http://www.iaia.org/publicdocuments/special-publications/Principles%20of%20IA_web.pdf
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[16] KLOOS M. Heritage Impact Assessment as a tool to open up perspectives for sustainability: three case studies related to discussions concerning the visual integrity of World Heritage Cultural and Urban Landscapes[M]. 2015:214.
[17] United Nation. Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development[OL]. 2015[2017-09-25]. https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/21252030%20Agenda%20for%20Sustainable%20Development%20web.pdf
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