「新·规划」成都市城市总体规划实践与创新

成都市是一座有着2300多年历史的古城，是国务院首批公布的24个历史文化名城之一，同时它也是国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心、综合交通枢纽和西部地区重要的中心城市。为适应成都市现代化建设的需要，充分体现科学发展观与构建和谐社会的时代精神，支撑成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区的建设，更好地指导城乡各项建设活动，在成都市人民政府的统一安排下，成都市开展了城市总体规划(2011—2020 年) 的编制工作。在此之前，成都市已有过几版城市总体规划。

成都市1956版城市总体规划基本沿用“苏联模式”，强调形式，追求气势，城市布局以旧城为基础，向四周紧凑发展，道路网采用环形加放射的布置形式，保留了两江环抱和偏心主轴的传统格局，强调功能分区，围绕着第一个五年计划，重点突出了工业布局，奠定了城市布局基本框架以及东城生产、西城居住的基本格局。

成都市1984版城市总体规划以城市现代化为主题，强调城市功能的完善，确立了环形加放射的城市路网格局，形成单中心的城市结构。1984版城市总体规划的城市性质在本质上与1956版城市总体规划是相同的，都是对城市现状特性的概括和总结。在城市性质和人口、用地规模几经修改之后，仍然不能完全适应之后的市场化建设和空间拓展需要，同时在发展目标上着眼面较小，未能跳出四川省的区域范围，缺乏必要的灵活性与前瞻性。

通过对成都市历次城市总体规划的回顾，可以对此次规划需要正视的问题进行分析：

成都市城市总体规划(2011—2020年)基于对成都市社会经济发展阶段与机遇的认知，对市场条件下城市总体规划的功能与机制进行分析，采取问题导向与目标导向相结合的研究方法，力求在符合长远目标追求的前提下，解决当前面临的主要问题。

成都市城市总体规划(2011—2020年)全面贯彻落实科学发展观，以转变经济发展方式为主线，以统筹城乡经济社会发展、深入推进城乡一体化为根本要求，以改革开放、科技进步和人才开发为动力，以创建西部地区创业环境最优、人居环境最佳和综合实力最强的现代特大中心城市为途径，努力实现工业新跨越，增创服务业新优势，开拓现代农业新局面；不断完善城市功能，统筹推进新型工业化、新型城镇化互动发展，加快构建“和谐成都”，促进城乡同发展、共繁荣；全面建成小康社会，将成都市打造成为国家实施西部大开发的主要战略基地，以及城乡一体化、全面现代化和充分国际化的世界生态田园城市。

同时，规划力求将成都市建设成为新兴产业城市、中心枢纽城市、宜居花园城市、魅力文化城市、山水生态城市和旅游中心城市。

未来成渝和成都平原城镇群将成长为全国最具核心竞争力的城镇密集区之一。成都市作为这一地区的核心城市，应继续扩大国际影响力，加强中心城市功能，带动区域融入国家城镇体系，突出高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，携领区域一体化发展。规划应加强成都市与周边区域的协调，构筑新成渝城镇密集带，积极推动成都平原城镇经济圈的城镇化进程。

规划按照合理布局、完善功能和以大带小的原则，以中心城区为依托，以卫星城、区域中心城为重点，着力打破城乡二元体制障碍，构建城乡一体化发展的新机制，全面统筹城乡政治、经济、社会、文化和生态五位一体发展；大力实施工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，推进农村产权制度改革、农村新型基层治理机制、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治四大基础工程；实现城乡基本公共服务均等化，以及城乡规划、基础设施、产业发展、公共服务、管理体制和市场体制六个一体化。

规划发挥长江中上游地区生态屏障的作用，保护“山、水、田、林”生态本底，优化区域生态环境，加强生物多样性保护，积极发展循环经济和节能环保产业，推进环境污染综合治理，建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式，实现人工－自然复合生态系统良性运转。同时，规划高效利用能源和水资源，节约集约利用土地资源；积极发展循环经济和节能环保产业，建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式；设定环境准入门槛，降低污染物排放总量、明确控制措施；推进环境污染综合治理。

规划构建城乡一体的多中心、组团式和网络化的空间格局，以及人性化、生活化的城市空间结构。城市和城镇采用集约化建设方式，在突出优美田园风光的同时，体现丰富的历史文化内涵，形成“青山绿水抱林盘，大城小镇嵌田园”的新型城乡形态。规划改变中心城区及其周边城镇用地均衡的拓展趋势，促进城市结构由单中心向多中心转变、城市形态由摊大饼式向组团式转变；加强中心城区周边东、南、北三个方向的新城建设，实现中心城区与新城职能相协调，构筑分工明确的多层次空间结构。

规划坚持以经济建设为中心，走科技含量高、资源消耗低、环境影响小及人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，大力发展循环经济；按照“西部第一、全国一流”的标准，继续强化支柱产业，大力推进传统产业升级，以市域战略功能区为载体，加快发展高端产业；构筑以绿色产业为方向，以高新技术为引领，以集群发展为特征，以现代服务业、先进制造业和现代农业为支柱，具有国际竞争力的现代产业集聚区；建设国家高新技术产业、现代制造业、现代服务业和现代农业基地；强化中心城区服务功能，调整产业结构，充分发挥省会城市优势，增强高端要素集聚、科技创新和综合服务功能，着力发展现代服务业，建设服务中心、金融中心和消费中心。

规划以铁路、航空和高速公路等对外通道建设为重点，以综合枢纽建设为关键，以城乡一体化路网体系为支撑，加快构建以成都市为中心，辐射中西部、连接国内外的现代立体交通体系，加快形成西部最大的铁路、公路枢纽和国际性枢纽机场；大力推进城市信息化、智能化基础设施建设，积极发展互联网、物联网，打造物流枢纽。

规划加强成都市历史文化特色保护和展示，重点保护和展示古蜀文化、三国文化、客家文化、熊猫文化、饮食文化和水利文化等本土文化，强调文化遗产创造、发展、利用和传承的历史过程以及公众参与；加快培育以创新、科技和活力为核心的现代文化区域，塑造代表成都市个性特征的文化空间环境和风貌景观。

从资源等各方面条件看，以成都平原为主要腹地的成渝地区是西部最有希望建成大城市群板块的地区。因此，规划发展成渝经济区，依托中心城市和长江黄金水道、主要陆路交通干线，形成以成都市和重庆市为核心，沿江、沿线发展的空间布局，打造西部地区的经济中心、全国重要的现代产业基地、深化内陆开放的实验区、统筹城乡发展的示范区和长江上游生态安全的保障区。规划形成成渝城镇密集带空间布局：①老成渝产业走廊( 成渝南线)，即成都－资阳－内江－重庆(沿成渝铁路和成渝高速公路)；②新成渝产业走廊( 成渝北线)，即成都－遂宁－南充－重庆(沿渝遂高速铁路、达成铁路和成南高速公路)。

通过多种有效方式，规划形成绵—德—成—眉—乐城市带，推动成都平原经济区协调发展，加快成都平原经济区一体化进程，形成西部重要的增长极。核心内容是以成都市作为发展中心，依托成绵高速公路、宝成铁路构建城市带的主体部分，建设重工业、中小型工业和高新产业走廊，集中建设成—德—绵城市带。同时，大力促进成德绵、成眉乐、成资遂、成雅和成阿等区域的合作，形成西部地区重要的增长极(图2)。

此次规划的城市规划区范围划定为锦江、青羊、金牛、武侯、成华、龙泉驿、青白江、新都和温江9 区，双流、郫县两县以及新津县普兴、金华两镇的行政辖区范围，面积为3753km²。规划以强化特大城市发展为契机，以空间整合为重点，以一体化建设为支撑，以成都平原和成渝城市群发展为背景，建构可持续发展的城镇体系，推进城乡统筹发展。规划进一步完善城市(镇) 内部空间结构和城镇群组空间结构，提升产业素质，逐步建立以主导产业链为基础的产业集群；在规划期内重点将新青、龙泉、东升和华阳新城培育成为较为独立的大城市，将其他新城培育成为大中城市，并选择一批区域性重点镇，促进小城镇发展；依据区域发展条件，将资源重点配置给中心城区及扩展型发展地区新城、重点镇等发展条件较好的区域，打破区域平均发展状况，通过资源的优化配置，推动城乡一体化进程；建立以环境承载力为基础的生产、生活和消费模式，保护生物多样性，正确处理发展与环境保护的关系，使经济增长、社会发展由粗放型模式向以科学发展观为指导的“五个统筹”模式转变；统筹安排区域性基础设施，建立基础设施共建共享机制，避免基础设施低效、低水平利用和重复建设，保持基础设施建设对经济发展的支撑和推动作用(图3)。

规划保护市域内“山、水、田、林”自然生态本底，划定生态隔离区和生态保护区，严格保护生态资源，防止城镇连片发展。同时，构建“两环两山，两网六片”的总体生态保护体系。其中，“两环”为环城生态区和第二绕城高速路两侧生态绿带；“两山”为龙门山和龙泉山；“两网”为市域水网和绿道网；“六片”为6 个防止中心城区与卫星城粘连发展的功能明确的生态隔离区(图4，图5)。

规划在近期对环境污染进行控制，不断提升城乡环境管理水平，持续改善城乡环境质量；加强自然生态保护与建设工作，促进城乡环境保护工作一体化发展。在远期基本建成适应成都国民经济可持续发展的生态环境系统，全面提高公众的生态环境保护意识，最终把成都市建设成为城乡环境优美、生态系统良性循环及人居环境良好的现代化特大城市。

规划通过城乡环境综合整治，促使城乡生态逐步走向良性循环，使城市环境空气质量达到国家空气质量二级以上标准，主要地表水水域的水环境质量达到国家地表水环境质量Ⅳ类以上，声学环境质量全部按功能区达标，最终将成都市建设成为环境优美的生态园林城市。

规划依托放射加网状的基础设施体系，形成网络状城市群，最终形成“一区、两带、六走廊”的城镇空间结构。“一区”为中心城区，是城镇化的提升发展区。“两带”为龙门山、龙泉山生态旅游发展带，是自然生态保护带和成都市建设国际性旅游城市的主要承载区。“六走廊”包括成( 都) 温( 江) 邛( 崃) 发展走廊、成(都)灌(都江堰)走廊、成(都)青(白江)走廊、成(都)龙(泉)走廊、成(都)新(津)走廊和成(都)华(阳)走廊。其中，生产要素向东、南部发展走廊高度集聚，形成“多中心、组团式、网络化”的紧凑发展格局。规划整合市域南部城镇体系空间结构，形成天府新区，包括高新区南区、双流县、龙泉驿区和新津县等区域(图6)。

成都市中心城区空间布局调整优化主要包括：①由单核聚集到轴向集中。规划将行政办公、居住、高等教育和区域性医疗服务等功能向新城区或卫星城疏解，逐步增强旧城商业、商务和文化等功能；改变单中心点状聚集的布局形态，以城市核心区为中心，形成南北轴线，集中布局城市公共设施。②由圈层拓展到扇叶状布局。成都市三环以外由大天片区、龙潭片区、洪十片区、金融总部片区( 含大源组团)、武青片区、黄田坝片区和犀浦片区7 个片区组成，片区之间为楔形绿地，形成疏密相间的扇叶状布局。③划定城市总体规划控制单元，加强管控。

在第一产业方面，规划要大力发展农业高端产业，提高农业现代化程度，促进农业生产要素自由流动，推动农业规模化、标准化、集约化、品牌化生产和经营，重点发展设施农业、有机农业和旅游农业，加快现代农业园区建设。规划提倡发展优势特色种植业(猕猴桃、中药材及食用菌等) 和农产品加工业(生猪及副产品加工、茶叶加工、粮油产品加工及食用菌加工等)。

在第二产业方面，规划构建以高新技术产业为先导、现代制造业为基础的现代工业产业体系。按照新型工业化与新型城镇化“两化互动”、“产城一体”以及集中、集约、集群的原则，规划建设21个工业集中发展区，坚持“工业向集中发展区集中”和“一区一主业”的发展策略，明确各工业区鼓励性和限制性的产业政策，促进主导产业的快速形成。同时，在符合条件的特色镇和一般镇，布局工业集中发展点和农副产品加工点。

在第三产业方面，规划加快形成以服务经济为主的产业结构，构建可持续发展的国际化、专业化、集约化和均衡化的服务业体系。中心城区重点发展金融、信息服务、商务服务和文化创意产业等现代服务业，推动商贸和都市旅游的提档升级；根据现有发展基础和资源禀赋，规划若干现代服务业集聚发展区(图7)。

规划加快形成成都市对接国际的航空、铁路和高等级公路运输通道，构建先进的国际区域性交通运输体系，提升成都市的国际区域枢纽地位。通过“突出南向、加强东向、扩大北向、畅通西向”，规划全面构筑成都市东、西、南、北的出川大通道，打造成都西国家西部综合交通枢纽与内陆对外交通门户，形成成渝区域交通增长极。规划建设城乡一体化的综合交通运输网络，构建中心城区对外多条快速交通走廊；完善城乡客运交通系统，实现城乡交通基础设施共享和城乡交通运输服务共享( 图8)。

在航空方面，规划加密国内干支线航空运输网络，拓展成都双流国际机场国际直达航线，形成“国际多直达、国内满覆盖”的航空运输网络；在公路方面，将成都市公路网划分为四个层次，即国省干线公路、成都市干线公路、一般公路和乡村公路，加强公路网规划建设；在水运方面，制定成都市航运发展规划，构建以岷江、沱江V 级航道为骨架的航道体系，规划建设成都—武汉—上海水上运输通道，加快发展成都市对外集装箱联运；在轨道交通方面，形成由城际铁路、城市轨道有机衔接的市域一体化轨道交通体系，实现中心城区至各区(市) 县快速铁路半小时等时圈(图9)。

规划将不同类型的文物古迹与自然景观资源、非物质文化遗产资源相结合，突出历史文化脉络，构建包括历史文化名城(镇、村)、历史文化街区、文物保护单位、历史建筑、古树名木、非物质文化遗产等内容在内的历史文化资源保护体系，以保护历史遗存及其环境为重点，充分发掘其中的文化内涵，弘扬传统文化。

规划保护城市传统格局与整体风貌；保护历史文化名城(镇、村)、历史文化街区、文物保护单位、历史建筑、古树名木及非物质文化遗产等优秀的历史文化遗存；保护由一般性传统民居形成的街巷体系、空间尺度和肌理；保护历史环境特征及要素；保护不同时期和风格的历史遗存与景观；规划控制新(改) 建建筑；不大拆大建，实现传统功能的延续与新功能的发展相协同，实现功能提升。

规划以市域绿道建设为载体，构建覆盖全域的6 条遗产廊道，分别为龙门山—龙泉山遗产廊道、成都中心城—平乐镇遗产廊道、平乐镇—永商镇遗产廊道、成都中心城—泰安镇遗产廊道、都江堰—彭州灾后重建遗产廊道、成都中心城—五凤镇遗产廊道(图10)。

“四管”即“管方向、管格局、管标准、管边界”：①“管方向”，即制定城市发展目标与战略等大方向，以及城市功能空间拓展等小方向，通过优化市域功能空间结构，加强对全市域空间发展的方向性、前瞻性和基础性研究。②“管格局”，即确定城乡发展的总体格局，体现一张蓝图管到底。规划通过确定生态格局，保护区域自然生态本底，并划定生态隔离区和生态保护区，严格保护生态资源，防止城镇连片发展；通过确定空间格局，协调市域发展，以城市群为主体形态，实现空间形态组团化、网络化。③“管边界”，即强化空间管制，划定生态保护红线及城市开发边界，完善管控要求。④“管标准”，即统筹各项规划建设标准，覆盖城乡，多规协调。规划明确城镇体系中不同层次的建设标准，按照中心城区、卫星城、区域中心城、小城市、特色镇和农村新型社区6个层次进行标准化配置，构建覆盖城乡、功能完善的网络化公共服务及基础设施体系。

①规划以统筹推进“三个集中”为根本方法，将成都市116个工业区整合为21个工业集中发展区和6个工业集中发展点，引导工业集中、集约、集群发展；构建由1 个特大中心城市、4个新城、8个中等城市、30余个小城市、150余个小城镇和上千个农村新型社区构成的城乡体系，分层次推进农民集中；稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，推进土地流转。②规划以“四大基础工程”为推进方式，开展农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制建设和农村土地综合整治。③规划以构建“六个一体化”的科学体制与机制为目标途径，建立城乡统筹发展指标体系，从人口、经济、社会和生态环境四个方面形成了31项指标，综合测评城乡统筹发展水平。④规划重塑新型城乡形态，提出“小组微生农村新型社区”规划理念，整合全域山水田林、地域文化资源，串点成线、连线成片，推动特色镇村联动发展。

①统筹规划：规划首次将城乡结合部村镇集体建设用地纳入城市总体规划统一管理，严格划定环城生态区内的生态用地与村镇集体建设用地界限，保护了133km²的生态用地。②立法保护：严格立法，出台《成都市环城生态区保护条例》，明确管控要求、责任主体和工作机制。③政策管理：通过形态研究、导则编制，将成果转化为技术管理内容，实现精细化管理。④多方参与：在规划编制与实施过程中，强调政府、市场和村民多方参与，形成互利共赢。

规划将成都市中心城区划分为71个控制单元，严格控制各单元内的文教体卫、社会福利等设施，以及绿地、道路的数量和规模底线( 图11)。在空间布局上，各类用地在满足服务半径的条件下可在单元内调整位置，具体布局通过控制性详细规划予以落实。下层次规划的编制与调整都以城市总体规划控制单元为基础，从而有效促进下层次规划与城市总体规划的衔接。

此次规划将成果精简为规划文本、文本条文说明与图集。其中，规划文本内容主要涉及规划目标和刚性控制要求；本文条文说明主要涉及控制标准、策略及设施布局。经批准后的规划文本、文本条文说明和图集属法定文件。此次规划精简提炼了编制内容，突出重点，改变了面面俱到的传统规划方式，规划文本内容从定性描述变成定量管控，表述严谨准确，条文量化指标达到50.7%，实现了可量化、可考核和可监督。

随着我国新型工业化和城镇化的快速推进，城乡差距不断扩大，“扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展”已成为我国构建和谐社会的第一要务。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都市从实际出发，将统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化作为重大战略。

在实施成效方面，成都市城市总体规划(2011—2020 年) 有效指导了专项规划与下层次规划的编制(26 项专项规划+8个卫星城总体规划)，通过统筹城乡，缩小了成都市的城乡差距，并指导成都市在城镇格局、生态格局、产业布局、交通系统和中心城区用地布局等方面取得了较好成效。成都市“统筹城乡”实践在全国具有较强的示范效应和典型意义，为破解西部乃至全国长期存在的城乡二元结构矛盾，提供了大量可推广的典型经验。

文章来源丨规划师杂志

作者信息丨孙旭东

编辑排版丨中规建业城市规划设计院   信息中心

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