规划问道
编者按：
8月15日~16日，住房和城乡建设部“生态修复城市修补”试点现场会在陕西省延安市召开。58个试点城市及其他有关城市生态修复城市修补工作相关负责人齐聚一堂，共同交流生态修复城市修补经验。
近几年来，住房和城乡建设部贯彻落实中央城市工作会议精神，指导58个试点城市工作，通过生态修复和城市修补，探索城市补短板、惠民生转型发展的城市建设管理经验。这些城市从百姓身边小事、难事入手，取得了推进资源枯竭城市转型、改善城市生态本底和城市公共环境、提升城市服务功能、推动老旧城区改造、传承历史文化、改善城市风貌等多方面成效，受到广泛好评。
内蒙古自治区呼伦贝尔市在工业化、城镇化快速推进的大背景下，城市建设走过一条外延扩张粗放式发展之路，城市病凸显、历史欠账多、城市形态风貌失控、生态破坏等问题逐步显现。中央城市工作会议以来，呼伦贝尔市委、市政府高度重视城市工作，认真研究城市转型发展，积极争取国家试点。
2017年3月，按照《住房和城乡建设部关于将福州等19个城市列为生态修复城市修补试点城市的通知》要求，呼伦贝尔市委、市政府多次召开例会专题研究和部署“城市双修”工作，围绕呼伦贝尔“两区三地一家园”的发展定位、中心城区打造成国际“草原音乐名城”“冰雪运动名城”“生态旅游名城”的目标，将“城市双修”工作作为实现目标定位的有力抓手，不断提高城市治理管理能力，补短板、保生态、惠民生，以人民满意度作为衡量工作成效的主要标准，扎实推进城市建设工作的开展。
开展调查评估
按照“城市双修”试点工作要求，以城市发展战略和民生需求为导向，认真开展生态环境评估、规划建设评估和城市能力评估工作。通过开展问卷调查、座谈讨论等形式了解群众需求和游客意见，结合呼伦贝尔的实际情况挖掘问题，从生态修复、城市修补和城市运营3方面进行剖析，具体对包括山体环境、河流水系、废弃地等13个专项进行调查评估。
城市外围生态带破坏严重。呼伦贝尔市中心城区城市外围北山、敖包山的采石场、砖厂、垃圾填埋场严重破坏环境；东山台地生态脆弱、生态林带宽度不够，存在污染、流沙、危险边坡等情况；城市外围海拉尔河局部存在挖沙现象，破坏湿地生态系统，影响景观形象；城市周边东大泡子、七星湖等间隙性水面、湿地逐渐干涸；沿城区外环路两侧没有形成完整的环城生态防护圈（环城绿带）。
城市内河河流水系活力、特色不足，岸线生硬。中心城区的伊敏河贯穿南北，是呼伦贝尔市的“母亲河”。但是伊敏河景观生态特色不足，缺乏连贯的慢行系统，部分岸线硬化过多、僵直生硬，破坏了草原河流游荡的肌理与沿岸生态链。城区内“626”小河两岸居民众多，但是缺少绿地空间和活动场所，致使整体缺乏活力。
垃圾问题突出，填埋场选址不当。市中心城区现状垃圾填埋场选址与周边湿地生态景观系统不协调、不相称；城区内存在区域垃圾无序堆放和随意倾倒现象。
旅游缺乏活力。呼伦贝尔市中心城区作为国际化旅游城市，旅游缺乏活力。旅游有景点有资源，但文化融入不够，缺乏拳头产品。面广点散，缺乏核心片区带动作用。夏冬季节差异性大，冰雪资源丰富，但开发力度不足。
历史文化传承难。呼伦贝尔市文化资源丰富，但是缺乏项目支持，落地难。
公园绿地较少。呼伦贝尔市中心城区公园绿地特色不足，系统结构不完善，缺乏横向联系。
高峰期交通拥堵严重，出行不便。呼伦贝尔市中心城区城市人口不足30万，却存在高峰期交通拥堵现象，缺少停车位和冬季停车设施。公交欠账较多，主要交叉口组织混乱。外环需要继续修通，并连接城市路网。
城市风貌特色不突出。呼伦贝尔市中心城区缺乏标志性、高品质景观，城市门户出入口、重要街道等空间景观品质低。
公共服务设施不完善。呼伦贝尔市中心城区的社区级公共服务设施缺口相对严重。城市整体缺乏活动场地，普遍缺乏养老设施，严重缺乏公共厕所。
老旧小区环境脏乱差。呼伦贝尔市老旧小区环境脏乱差，垃圾收集点不足，管理不到位。除此之外，管线老化、配套服务设施不足、缺乏活动场地等也是市民反映强烈的问题。
棚户区改造资金短缺。呼伦贝尔市中心城棚户区改造采取“棚改超市”的方式，已经取得了很好的成效，具有一定示范的作用。但是因资金问题，致使后续工作推进难。
市政基础设施问题多。呼伦贝尔市政基础设施问题多，存在管网老化、内涝、供热体制落后等问题。
呼伦贝尔地区国民生产总值在全国近300个地级市中排名居中，人均GDP略高于全国平均值。但同时面临生态恶化、城市功能缺失、转型发展困难等问题。目前从城市运营上看，财政收入远不及财政支出，城市发展问题众多、财力有限。恰逢城市向旅游名城转变的关键时刻，通过多方途径筹措资金，及时将资金用在发展的刀刃上。这也意味着呼伦贝尔市中心城区的双修工作，既要保底、保民生、补短板、补欠账，又要强核心、抓重点、显特色，改善城市运营能力。
针对问题提出规划策略
规划是“城市双修”的工作基础，也是把控整个工作推进的龙头。通过对生态修复、城市修补过程中存在的“城市病”进行“把脉问诊”，有针对性地进行规划，生成对应策略。
2017年，呼伦贝尔市启动并完成了《呼伦贝尔市中心城区“城市双修”总体统筹与行动规划》编制工作，对市中心城区“城市双修”起到统筹、统领作用。同时，针对呼伦贝尔市中心城区目前存在的交通拥堵、城市缺绿等问题，编制了《呼伦贝尔市中心城区城市综合交通整治专项规划》《呼伦贝尔市中心城区停车专项规划》及《呼伦贝尔市中心城区城市绿地系统专项规划》。针对城市重要交通节点编制交通整治项目规划方案12项。2019年2月3日，呼伦贝尔市政府批复了《呼伦贝尔市中心城区“城市双修”总体统筹与行动规划》等相关规划成果，将按照市政府的工作内容安排，逐年推进落实规划内容。
建库实施诸多项目
根据《呼伦贝尔市中心城区“城市双修”总体统筹与行动规划》梳理出的“城市病”问题，制定了2017年~2020年及未来“城市双修”项目库。“城市双修”项目库含项目409项，其中生态修复项目22项、城市修补项目387项。
截至2018年年底，呼伦贝尔中心城区已实施各类“城市双修”项目共124项，累计完成投资42.52亿元。资金源主要来自上级政府拨款、地方政府自筹、PPP项目、企业投资、融资代建等。
按照“城市双修”工作方案及相关项目库内容，呼伦贝尔在市中心城区内重点实施了城市周边山体生态修复、水系治理、城区绿化、公共设施、棚户区改造、老旧小区改造、交通综合整治等项目，主要有以下几方面。
生态修复，完成了城区伊敏河两岸15.6公里带状景观生态修复工程；建设了14个公园、15个广场及健身城市绿道，并重塑自然岸线和滩涂；完成了城区“626”小河两岸8.626公里景观岸线建设工程，开展小河环境综合治理；完成了城区东出口机场路东山台地“地质灾害和交通隐患综合整治工程”；开展了呼伦贝尔市海拉尔区3300亩西山生态植被修复工程；在北山、东山、西山补植樟子松、云杉等7万余株，提高绿量；在城区各广场游园、主次干道、重要节点进行绿化补植工程，种植乔木、灌木、绿篱等；开展道路环线和四横三纵道路绿化建设，完成城区80公里线性绿化建设、13.8公里城市出口绿化建设。
城市修补，重点实施了自然博物馆、呼伦贝尔市草原文化（国际）交流中心、十四届全国冬运会主场馆、海拉尔机场扩建、黑羊站水厂水源改扩建保护工程及道路、管网改造等24个项目；结合棚改工程实施了36条道路及其附属设施建设。
对城市老旧小区进行了综合环境整治，共涉及5个街道办事处、16个老旧小区的改造工作；既有建筑进行节能改造，共对33栋楼进行建筑节能改造，总建筑面积为6.4万平方米；对12条城区旧路进行改造，通过城市环路的建设，解决过境交通对城市交通的影响；针对“停车难”问题，在商业区、学校、广场、医院及近临街路等重点地段施划停车位、自行车停车区等；完成了成吉思汗广场改造、建华公园建设等公园绿地项目。为了更好反映城市居民的诉求，体现规划“以人为本”的编制原则，呼伦贝尔市开展了问卷调查、街道访谈、座谈讨论、市民走访等，了解群众需求和游客意见。
制定立法内容与监督考核机制
呼伦贝尔市已编制完成的“城市双修”规划成果中包括《管理办法与政策建议》，拟研究制定《呼伦贝尔市中心城区河湖生态保护管理条例》《呼伦贝尔市中心城区山体保护条例》等。在今后的工作发展中，呼伦贝尔将逐步制定和完善相关条例、办法，发挥对城市的管控作用。
呼伦贝尔市将“城市双修”工作完成情况作为海拉尔区和鄂温克旗政府“全面建成小康社会考核指标”，并不断加大监督、评估和考核力度。
总结优秀工作经验
总体统筹。呼伦贝尔市政府主导建立统一的“城市双修”实施项目库并逐年推进。这也是推进试点工作的重要抓手。在具体工作中，呼伦贝尔选取城市病集中的区域进行重点整治，将交通、绿地、配套、文化传承等融为一体，强调整体治理，避免单项作战。
多规协调。“城市双修”涉及城市的多个系统，与传统规划完全不同，抓落地、重实施。建立了总规、城市设计、双修、综合交通、绿地系统、停车专项、全域控规等多种内容，多规同步推进平台和制度建设，统筹协调推进。
以点带面。针对重要的核心节点，呼伦贝尔出台了提升方案。例如实施公园绿地项目，优化城市绿地布局。完成了城区伊敏河两岸带状景观生态修复工程、城区“626”小河两岸景观岸线建设工程、海拉尔河湿地生态修复工程、成吉思汗广场改造项目、建华公园建设项目等，以期通过点状的示范来带动线面的工作。
系统推进。在项目选择上，提倡系统施治。例如，系统统筹棚户区改造、老旧小区综合环境整治工作。结合棚改工作进行道路及附属设施建设，切实解决老百姓居住环境脏乱差、出行难等问题；改造老旧小区内路面硬化、绿化、亮化、地下三网及其他配套附属设施，对既有建筑进行节能改造。
量力而行。由于呼伦贝尔缺乏财政资金，因此优先选择隐患大、易实施、资金小的项目进行动工。例如整治东山台地的危险边坡，消除滑坡泥石流隐患，整治周边生态环境。通过逐步渐进的方式治理城市病，提升改善城市品质。
远近结合。有些城市病是系统性的问题，需要多方面入手解决。例如为了解决“停车难”问题，主要在商业区、学校、广场、医院及近临街路等重点地段规划停车位、自行车停车区等。抓痛点、抓堵点的同时从长远角度出发，大力发展公共交通设施，优化步行环境。
创新工作机制。建立完善的组织机构和工作机制，形成系统的工作实施模式，对推进“城市双修”工作具有重要意义。
展望未来发展
加强制度建设。明确管理内容及控制指标，便于指导城市按要求推进各项工作任务，规范工作方法及流程，将“城市双修”作为城市有机更新的重要工作方法，今后进行长期推行。
加大资金扶持力度，减轻地方财政压力，提高政策引导效应，确保各项双修任务能够落地实施。
加强针对不同地域特点、民族特色、财政水平地区的分类指导，制定符合试点地区特征的发展方向及工作模式。
来 源：2019年11月11日中国建设报
原 题：《调查研究齐发力 破解呼伦贝尔发展难题》
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监制：肖正华 主编：程小红 编辑：高洋洋
原文始发于微信公众号（中国建设报产经报道）：生态修复城市修补试点城市工作经验（三）：调查研究齐发力让呼伦贝尔城市治理更有效
