云讲堂︱市县国土空间规划的重点难点

当前，自上而下，全国统一的国土空间规划编制的号角已经吹响。市县国土空间规划作为落实国家、省级规划战略部署的关键节点，准确界定其定位，明晰其工作重点难点是自然资源规划部门和编制单位急切关注的内容，也是需要发挥各界智慧共同攻克的核心。结合实践，归纳总结市县国土空间规划的重点难点，为日后工作积累经验，或许能为各级政府和同行提供一些参考。

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），确立了新时期“五级三类四体系”的国土空间规划体系，并将其作为国家空间发展的指南、各类开发保护建设活动的基本依据。

根据《若干意见》，市县国土空间规划既要细化落实上位国土空间规划战略部署，也要谋划地方发展，明确本级国土空间开发利用、保护修复的具体安排，承担着“承上启下”作用（图1），是国家意志和省级战略逐级落实的关键节点，是引导地方开发建设行为的重要指南，是助力新时期国土空间规划体系构建与实践探索的重要阵地。

近年来，随着国家和地方机构改革工作大力推进，相关部门的工作职能职责逐步明确，人员已陆续到位，《若干意见》也指明了国土空间规划2020年、2025年和2035年的目标和服务国家治理体系和治理能力现代化建设的总体要求。落实这些目标要求，我们认为，当前及“十四五”期间，市县地方政府和自然资源部门应围绕以下五个方面，统筹推进国土空间规划的相关工作。

近期中共中央国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，明确提出要加快培育数据要素市场，这意味着数据将逐步成为与土地、资本、技术等生产要素同等或更为重要的生产要素。因此，数据体系的规范与建设，是本轮国土空间规划体系的重要使命之一，这也是我们过去在编各类规划中存在的最大短板。我参加工作20来年，经历了3轮的城市总体规划修编与调整，文本图件一堆一堆的，但数据很零散，不规范也不成体系，造成每轮规划不得不重新收集整理大量的历史数据和现状数据。

本轮国土空间规划明确提出要基于第三次全国国土调查成果，采用国家统一的测绘基准，整合基础测绘、资源调查、资源感知、城乡建设、资源管理、以及社会经济等多元数据（图2），建立从数据采集、融合治理、数据质检、汇交建库的数据融合与治理的路径，并依托国土空间基础信息平台构建一套规范标准的全域全要素国土空间规划数据底板，为国土空间规划基础分析、专题研究和国土空间规划的编制以及后续的规划实施监督预警提供基础性支撑。

由于工作目的和技术标准的不一致，“三调”的用地分类与国土空间规划用途分类要求存在着较大差异，如何将“三调”基数转换成国土空间规划需要的工作底图是其中的重点和难点。在地方实践上，浙江省已颁布了《浙江省国土空间规划技术转换及审定办法》（试行），提出了数据分类转换的七大原则和基本流程，广东省也制订了“三调”转换的指导意见，初步明确了基数转换的规则和要求。

综合《若干意见》《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》等国家层面和各省区相关政策文件，本轮国土空间规划的编制体现出“五个统（同）一”要求，即统一规划基础数据和标准、统一底数和底图、统一时间要求、统一规划成果形式和同步搭建信息系统的基本要求。总结国土空间规划编制方面的实践，我们认为，可采取问题导向、目标导向和治理导向相结合，按照“摸家底、明目标、谋格局、优配置、保实施”的基本思路（图3），开展市县国土空间总体规划的编制。

摸家底：主要包括摸清国土空间基本情况、通过数据治理、双评价、双评估，以及人口与社会经济发展趋势研判等方式，摸清市县发展现状与未来趋势。

明目标：主要包括承接上位规划，明确市县发展定位、国土空间开发保护战略和国土空间开发保护目标策略。

谋格局：主要包括承接上位规划，结合家底情况，谋划国土空间开发保护总体格局、区域协调发展格局、海陆统筹格局（临海城市）和市县城乡融合发展格局，统筹划定三条控制线。

优配置：主要包括支撑国土空间开发利用的基础设施体系、安全体系和国土综合整治与生态修复统筹部署。

保实施：主要包括制定规划实施保障机制，包括上下传导机制、地方管制规则的制订，以及配合规划实施的配套政策。

目前，国家层面的“五级三类四体系”的国土空间规划体系已经提出，但省级以下以及市县规划体系和空间管理事权划分尚不清晰，规划如何上下传导、空间用途管制具体规则等也未明确。因此，建立国土空间规划体系和管制规则显得非常重要。

从目前广东情况看，不少城市已开展一定的探索实践，如广州市从宏观、中观、微观三个层面，探索建立“市域-片区-单元”三个层级的规划体系，健全纵向实施传导机制；东莞市基于市管镇的体制，探索建立“市级-功能片区-镇级-镇级详细规划”的规划编制体系，希望通过构建类似于县区层面的功能片区，统筹落实上位规划的战略性、结构性、底线性内容；南雄市作为广东县区国土空间规划的试点之一，提出了“县-镇-村”联动编制国土空间规划的实践。可以说，厘清规划体系，形成上下贯通，左右衔接的“可传导、可联通”的编制体系，明确传导机制是各级规划工作有序推进的关键。

目前，源于多部门管理所形成的“多龙治水、水患难平”空间管制的困境已经非常突出。整合优化现有的管制规则，建立上下传导的用途管制体系，是本轮国土空间规划的使命之一。合理划分城镇、农业农村、生态和用海四类空间，统筹划定“三线”（生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界），提出指标、格局、形态、时序等方式的用途传导机制，优化国土空间开发保护格局，建立分级分区分类的用途管制规则，并构建国土空间开发利用的“全链条”管理制度（图4），是新时期统一国土空间用途管制和生态修复的基本要求。

同时，服务规划实施与管理，需要整合优化业务体系，形成新的管理规则。基于原国土业务和规划业务流程，按照“两统一”的要求重新梳理自然资源业务关系，实现市县自然资源主管部门所有业务的有机整合重组， 构建一套“编-批-征-供-建-验-登”完整规范的办理规程，促进全业务流程闭合，审批信息共享，实现最多只跑一次的审批改革要求。

图4 国土空间用途管制规则的建设逻辑

建立国土空间基础信息平台（图5），整合各类空间关联数据，建设市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，是本轮国土空间规划的又一重要任务。

国土空间基础信息平台。以自然资源一张底图为基础，融合国土空间规划“一张图”实施监督信息系统及其他自然资源应用系统，建成的国家、省、市、县上下贯通、部门联动、安全可靠的国土空间信息平台，用于支撑规划编制与监督实施、自然资源审批和管理，最终实现政府和社会信息共享的平台。

搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。国土空间规划“一张图”实施监督信息系统， 是基于国土空间基础信息平台构建的一个应用系统，旨在开展国土空间规划动态监测评估预警，加强规划实施监管，并为逐步实现可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划提供重要基础。该系统主要包括“一张图”应用、分析评价、成果审查与管理、监测评估预警、资源环境承载能力监测预警和指标模型管理等六大功能。同时应根据地方特色和实际管理需要，在基础模块上灵活增添扩展应用，以更好地为当地规划管理服务。

图5 国土空间基础信息平台的基本功能

依托自然资源政务管理与服务平台实现数据省、市、县共享，为各级系统建设提供数据支撑，更好服务地方工作。同时，实现自然资源“一张图”系统与其他职能部门业务的协同，拓展系统应用，通过系统内外连接，实现跨部门信息共享与业务协调管理（图6）。

国土空间规划是重构型规划，是过去模块性规划的梳理、整合与优化，由以前部门主导的阵地战、游击战向陆海空协调的多兵种、大兵团歼灭战转变，考验的是地方政府的组织统筹能力和技术牵头单位的统筹整合能力。

因机构整合，规划管理职责由原来分散在国土、城乡规划、发改、环保等部门向自然资源部门集中统一，必然需要重新梳理新的业务体系，与此同时原规划人还必须掌握海洋、农业、林草、测绘等陌生领域的知识（图7）。此外，需要关注专项规划、详细规划如何衔接总体规划的要求，这些无疑增强了工作组织的统筹难度。

国土空间规划是一项庞大的综合性规划，由此不少地方在工作方案中均提出了需要组建涉及土地规划、城乡规划、交通、地理信息等专业领域的技术联盟，现实情况是不同的技术团队其专业背景、概念认识、工作模式、技术方法、作业能力等方面也各不相同，加大了协调工作的难度。

图7 规划职能与专业知识统一的要求

第一、数据管理分散，存储方式不一，数据收集困难。国土空间规划所需数据分散在原国土、规划、林业、测绘、发改等多个部门以及各部门内部科室，并且都是按照原来部门管理逻辑和标准建设，导致不少数据在坐标体系、概念内涵、格式等方面不统一，数据真实性和质量难以保证。

第二、数据处理工作量大，数据转换处理技术难度高。国土空间规划作为支撑各类规划的基础性工作，需要开展大量的数据整理。目前，国家尚未出台相关数据治理标准，如“三调”数据转换为国土空间规划用途分类（图8），数据整理处理存在技术盲点，同时各类原始数据真实性和转换数据的合法性谁来认定也无相关依据和标准。

图8 “三调”数据与国土空间规划用途分类的关系

第一、责任不清，认识不够，重视不够。目前，内地不少市县机构改革三定方案仍未出台，国土空间规划工作统筹薄弱，城规、土规两套人马仍是各自为战。同时，相关领导对生态文明体制改革、自然资源“两统一”职责认识不清。技术单位对空间规划的理解也不清晰。

第二、国家和省的制度顶层设计和技术规范仍处于探索试验阶段。国土空间规划体系的“四梁八柱”已经提出，但相关的技术标准、政策法规尚在建构，尤其是数据治理、用途分区与用地分类标准、国家和省级空间规划等基础性文件尚未出台。因此，规划编制和相关工作较为被动，只能根据上级政府下达的政策文件“来一项，做一项”，规划编制和相关工作仍局限在“双评价”“双评估”以及专题研究等基础性或外围性工作，规划核心的工作无法系统开展。

第三、数据保密要求导致的资料共享困难。不少地方普遍认为数据是关乎到部门的利益，导致资料收集部门不配合、不理会甚至推诿。同时，数据在在“部门与部门”“部门与技术团队”“技术团队-技术团队”之间的共享利用也存在壁垒。

第四、受新冠病毒疫情影响，编制工作开展缓慢。当前因受疫情影响未能完全复工，“三调”等基础性工作仍在进行中；不少地方在交通、住宿等日常支撑保障条件处于有限度的提供，现场调研、方案讨论、技术交流、专家咨询等工作未能如期开展。

第一、开发与保护的平衡。生态文明发展要求，必须统筹处理好开发与保护的关系，这既是国土空间规划的基本使命，也是其中的难点。划为生态空间，很可能将失去发展的机会，划为开发建设地区，必然将有更多的发展机会，如何平衡这一关系，除了技术层面协调，更需要制度和政策的设计，如三线的统筹划定、科学划定。目前，我国已经也进入了城镇化的下半场，即大部分市县面临“人口-经济-用地” 增长与收缩并存，需要从增长与收缩的视角兼顾效率与公平调配资源，既考验规划师的智慧，也考验政府的能力。

第二、层级博弈、上下协同。未来土地增量空间供给是自上而下的有效配置，市县国土空间规划的使命是向上要争取、向下要说理。从国家到省到地市到县到乡镇的指标控制与分配，体现的是资源管控和供给侧改革思路，是规划发展权的空间和时间分配。

第一、规划编制与规划管理不重视数据，是行业长期的短板。规划编制单位尤其是传统的城乡规划编制单位，强调图纸的表达，忽视数据的整理；过分强调目标的描绘，忽视数据的规范统一；过分强调结构的合理，忽视数据场景应用。另一方面，规划管理部门，数据存储分散，与业务审批缺乏联动；各类规划数据、管理数据存在矛盾和冲突；数据管理缺乏统一的更新机制。

第二，系统多样，标准不一，改造优化难度大。目前，自然资源部门内部，各级部门与部门之间或多或少形成了若干应用系统， 如国土资源管理系统、多规合一规划管理系统、专项性的调查监测评价类系统、不动产系统等。这些系统往往架构不一，标准不一，相互连接与联通少，数据共享更是困难。而根据自然资源部信息化建设要求， 需要将现有应用系统统一接入国土空间基础信息平台，并基于国土空间基础信息平台实现数据、应用、业务流程一体无缝集成。

强化组织领导，成立编制工作领导小组以及技术专责小组，通过强而有力的领导模式，加快规划编制进度，及时研究审议和协调解决规划编制中的重大布局、重大事项；建立部门协调机制，通力推进国土空间规划编制工作扎实开展。

以国土空间规划数据治理为目标，基于资源目录，以数据采集、融合治理、数据质检、汇交建库的整合路径建立一套规范统一的数据标准体系、数据产生机制和数据应用规范，并通过平台系统实现共建共享，全面提升空间治理能力。

建立完善的工作机制，组建一支综合性与专业化相结合的多领域技术联盟，加强沟通、协调和共享，发挥国土空间规划技术联盟或规划行业协会的技术力量，加强对市、县、镇、村规划的技术指导。坚持统筹推进、上下联动，积极推进市县镇联动编制，实现无缝对接,保障规划能用管用。

立足地方特色，跟上时代形势，把控未来需求，充分思考地方在本轮国土空间规划中必须解决的关键内容，结合上级政府要求、地方资源特色和发展诉求，从战略谋划、格局优化、安全保障、品质提升、要素统筹等维度开展前瞻性、务实性的专题研究，为国土空间总体规划的编制奠定基础。

突出规划引领，智慧服务的先进理念，同步建设坐标一致、边界吻合、上下贯通的国土空间基础信息平台和一张图系统，形成数据管理、成果汇交、功能扩展、应用接口等标准体系。活用信息平台与系统，为国土空间的精细化治理提供数据和技术支撑。

责任编辑：林冬娜、邓小云