市县级国土空间总体规划的实践探索 | 以浦东新区为例

国土是生态文明建设的空间载体。坚持以人民为中心，按照高质量发展要求，做好国土空间规划，是落实中央新发展理念、实现可持续发展的重要保障。浦东新区是中国改革开放的前沿阵地，经过近30年的开发开放，发展建设进入一个崭新时代。为继续发挥排头兵和试验田作用，以规划为引领，按照中央关于建立国土空间规划体系的要求，浦东新区推动国土空间总体规划实践探索，该项工作对于全国层面推进市县国土规划亦有一定参考意义。

进入新时代的浦东

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浦东所处的新的历史方位

当前，中国迈入继往开来的新时代，开启中国梦两步走的新征程，社会主要矛盾已经转化（习近平，2017），新发展理念成为引领经济社会活动的行动纲领，城市的发展也将承接社会主要矛盾转变和新理念带来的变化。从全球视野来看，在和平、发展竞争、合作的大背景下，大国博弈、地缘政治、经济市场、资源环境、科技产业等成为未来大势所趋的决定性因素；国际贸易规则主导权追逐之战化为新的角力点；新科技革命和产业转型升级不断改变生产和生活方式，抢占创新制高点成为大国间新的竞赛场；环保的理念和行动是新一轮发展先进与否的评判指标；而独具魅力的城市文化日益成为城市的名片和人文归属的核心要素。

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浦东发展的阶段性特征

2020年是浦东开发开放30周年。历经30年的发展，浦东从阡陌纵横的乡野成长为中国改革开放的象征、上海现代化建设的缩影。登高望远，立足新时代，浦东仍存在严峻挑战，主要表现在资源紧约束和发展不平衡两方面。2016年底，浦东常住人口550万人，逼近调控总量，现状建设用地总量约为792km²，也将触及建设用地“天花板”。人口调控及建设用地紧约束双重压力，倒逼浦东改变发展模式，从增量扩张进入存量优化，聚焦底线控制。浦东开发至今呈现高速发展态势，经济总量占到全市1/3，但是发展质量对标纽约、东京、新加坡等城市仍有较大差距，亟需转变发展思路，由以往要素驱动、财富驱动转向创新驱动，不断提升发展能级和核心竞争力。浦东城乡发展差异大，绿色和生态发展还是短板，文化软硬件实力均待提升，高品质公共空间建设不足，公共交通服务网络有待完善，需要围绕主要矛盾破解城市发展难题，回应民生期盼。

对市县级国土空间总体规划

的认识与思考

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市县级国土空间总体规划作用

我国的空间规划起步较早，建国初期即推进城市规划工作；1986年土地法颁布后，又在全国范围内启动了土地利用总体规划工作；但是，直到2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，国土空间规划体系方才正式提出（中华人民共和国中央人民政府，2013）。2019年，随着《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）出台（中华人民共和国中央人民政府，2019），基本确立了国土空间规划体系的顶层设计（王新哲，2019）。

按照《意见》，作为“五级三类”国土空间规划体系的重要环节，市县级国土空间总体规划是市县人民政府对行政辖区内国土空间开发保护活动的具体安排。关于其作用，学者们有一些不同的思考，有的关注面向实施的针对性作用（伍江，等，2019），有的关注价值理念的取向（赵民，2019），有的关注传导机制的架构（汪淳，等，2019）。陆学则从落实国家战略角度提出，市县级国土空间总体规划为市县层面全面推进生态文明建设，和高质量发展奠定了空间性基础（陆学，2019）。

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市县级国土空间总体规划任务

市县级国土空间总体规划怎么编，是当前广受关注的热点问题。作为新生事物，规划编制无法从过往获取经验，之前的土地利用总体规划更多的是自上而下分解指标，而城市总体规划偏重建设，缺乏全域统筹。国土空间规划不是简单换一个名称，也不是形式上的拼凑（庄少勤，2019）；只有另起炉灶，规划架构内部冲突导致的低效率才能得到根本解决（赵燕菁，2019）。

解读《意见》要求，市县级国土空间总体规划的具体任务应重点聚焦于四个方面：一是强化战略引领，全面落实上位规划要求，协同各项国家战略空间落地，增强资源统筹配置能力；二是把握民生需求，破解发展瓶颈，打造令人向往的品质生活高地，实现更高质量发展；三是转变规划理念，从空间规划走向空间治理，落实全覆盖、全要素、全过程的用途管制，实现空间资源更集约、更高效、更可持续的利用；四是构建合纵连横的“多规融合”传导机制，纵向促进战略目标和管控要求的上下传导，横向统筹各专项规划，做到空间维度合一，时间维度合拍。

浦东新区国土空间总体规划

工作思路与方法

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转变理念，以规划引领转型

突出底线管控

在资源紧约束的背景下，转变传统发展路径，倡导绿色发展方式和生活方式，实现发展模式由外延增长扩张向内生创新发展的转变。严格“四线”法定化，扩大生态空间、保障农业空间、优化城镇空间，全面落实用途管制；突出生态优先，将生态建设作为本轮规划的重中之重，加强生态环境分区管治，保护生态屏障，推进各类生态空间规划落地；保障城市安全，加强水资源、能源、信息、国防等重大安全领域支撑，提升生命线安全运行能力，强化防灾减灾救灾空间保障和设施建设，提高应急响应能力和恢复能力，建成能够应对各种风险、有弹性的城市。

强调以人为本

浦东总规在编制前期做了大量的市民愿景调查，结果显示，相较于经济提速，浦东市民更加向往城市安全的提升、生态环境的改善和高品质生活的实现。响应市民所思所盼，浦东总规始终将“以人为本”作为贯穿规划编制工作的基本逻辑。规划不仅从宏观层面推动产业发展、基础设施、公共服务等资源更加均衡、高效配置，也从微观层面回应人民群众关心的教育、医疗、体育、住房、养老、交通出行、社区服务、生态环境、城市安全等诉求，难处着力、细处传情，体现城市的温度和民生情怀，提升人民群众的获得感、安全感和幸福感。

探索一张蓝图

国土空间总体规划是“多规融合”的一张蓝图，“多规融合”关键是化“形似”为“神合”。浦东总规在编制中，探索以国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划为基础，综合生态建设、综合交通以及文化、教育、卫生、养老等专业规划的“一张蓝图”，强调各个规划在功能布局、空间利用等方面高度统一，相互协同。制定主城区单元规划指引、新市镇规划指引，明确下位规划管控要求，实现刚性管控和弹性引导的纵向传导；同步推进中心城单元规划、新市镇国土空间总体规划编制，上下联动，发挥各层次规划在不同空间尺度“多规融合”的平台作用。建立国土空间总体规划动态维护监测制度，推动浦东总规实施与国民经济与社会发展五年规划、政府年度重大项目等充分衔接，形成时间维度闭合运行。

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创新机制，高质量推进工作

建立“双组长”制，锚固市区协同

考虑到浦东新区空间类型复杂，亦是上海建设卓越全球城市的核心承载区，规划编制对新区乃至全市的发展均影响深远。因此，建立“双组长”制，成立由浦东新区主要领导和上海市规划和自然资源局主要领导担任组长的编制工作小组，负责规划的组织编制和协调，市区两级协同推进编制工作，保障浦东总规与全市总规一脉相承，纵向精准对接全市总规的目标和各项指标。

组建专家团队，把控规划质量

建立专家顾问委员会，邀请规划、土地、环境、交通、经济、社会等多学科、多领域的国内外一流专家、学者，参与全过程技术指导。突出浦东总规的战略性、可操作性和政策引导性特点，顾问专家选择跳出传统束缚，适当综合和跨界，使规划编制思维更加创新，关注视角更加多元，问题思考更为全面，不断提升规划编制的科学性、前瞻性和引领性。

组织精兵强将，细化职责分工

组建由熟悉地方发展的浦东新区规划设计研究院、全程参与全市总规的上海市城市规划设计研究院及土地规划经验丰富的上海市地质调查研究院精英力量构成的联合编制团队，充分发挥各自特点和优势，有序开展工作。创办“2+X”工作营，联合国内外高水平研究机构，对规划重点难点问题专题研究，提高科学决策水平。

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广泛参与，坚持开门做规划

在浦东总规编制过程中，坚持开门做规划，将规划编制过程转化为全面探索城市治理模式变革的过程，在工作机制上更加突出全社会、全过程、全方位参与的特点。

搭建沟通平台，高效协同推进

加强部门协同，将市区相关职能部门，街镇人民政府及开发区管理委员会纳入编制工作组，建立联系人制度、简报制度、例会制度及研讨制度；明确各行政牵头单位、行政参加单位及研究机构的工作分工、落实责任到人；建立定期沟通交流机制，共同商讨编制中的重大事项。在编制过程中，组织相关职能部门同步开展专题专项研究。

坚持公众参与，落实民声民意

引导最广泛的公众参与，邀请多元主体参与规划编制，涵盖社会各界人士、各类型企业代表、社会组织等。为了更好地体现规划公平性，更是将弱势群体、中小学生纳入公众参与团。创新公众参与形式，组织市民沙龙、开展市民愿景调查，深入社区、学校举办公众讲坛，结合“走千听万”等城市治理特色工作，多渠道收集社情民意。顺应网络时代信息传播特征，整合传统媒体和新兴媒介，形成规划宣传、公众互动，搜集民意、汇集民智的交流平台。

 浦东新区国土空间总体规划实践探索

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突出战略引领：

明确目标服从服务国家战略布局

浦东因改革开放而生，因改革开放而兴，自开发开放以来，始终是国家战略聚焦区，代表国家参与国际竞争。规划立足新时代标注新目标，自觉将浦东发展放在国际大环境，全国、全市大格局中思考谋划，跳出浦东看浦东，高瞻远瞩谋划浦东长远发展，提出建设“开放、创新、高品质的卓越浦东”的发展愿景，对国土空间作出战略性布局。开放而致远，打造最高标准、最好水平的自由贸易试验区，强化全球资源配置能力，服务全国、引领长三角、长江经济带和我国东部沿海地区协同发展；创新而谋远，建设世界一流科学城，推动南北科创走廊发展，整体增强科技创新策源能力；品质更高远，以人民满意为宗旨，将改革开放成果惠及全体人民，提供更多优质的公共服务，营造更加怡人的生活环境。

构建规划指标体系，强调对关键性内容的战略管控，建立“目标-策略-指标”实施传导路径。在指标选取上，强化空间分区管制，纳入生态空间、基本农田、建设用地、开发边界等底线型指标；落实新发展理念，选取存量盘活、结构优化等指标；更加关注人的需求和全面发展，选取和城市品质密切相关的人均公园绿地面积、公共开放空间5min步行可达率等指标。在指标值的确定上，注重全球视野和目标引领，比如PM2.5年均浓度、公共交通占全方式出行比例等目标值，对标国际城市和国内领先城市科学确定；重点提升民生类指标，比如人均公园绿地指标通过空间挖潜，由现状提升近2.5倍。

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提升科学决策：

厘清家底做好空间管控“加减法”

浦东总规编制初期，全面收集基础测绘、土地资源、生态环境、自然地理、经济社会、城乡建设等资料数据，及空间规划和专项规划成果，分析国土空间开发利用特征；对发展目标、发展规模、空间格局、土地利用、产业发展、生态环境、文化品质、综合交通、基础保障、规划实施等23大类151项发展指标综合评价；核实资源家底，评估发展水平，形成统一底数、统一底图。通过城市空间影像、手机信令、POI数据等应用，绘制新区空间活力、职住平衡、街道品质、城市意象等画像，辅助决策判断。

在规划编制中，全面落实全市总规下达的“四线”及常住人口规模、建设用地总量等刚性管控要求，结合自身特点细化优化，做好空间管控加减法。锚固海陆自然生态格局，重点研究生态空间开发保护的实施机制，确保生态空间只增不减（图1）；落实最严格的耕地保护制度，将布局集中、用途稳定、高产稳产的优质耕地纳入全域永久基本农田（图2）。严格控制增长边界，推进低效建设用地减量，加大存量建设用地挖潜，因地制宜引导有机更新，鼓励各项建设节约集约利用土地（图3）。划定文化保护控制线，保护历史文化遗产，定期评估、应保尽保，不断扩大保护规模，让生于斯、长于斯的人们能忆起往事、看见历史、记住乡愁（图4）。

图1 生态空间规划

图2 永久基本农田规划

图3 城市开发边界规划

图4 文化保护控制线规划

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 加强区域协同：

优化布局构建高效紧凑空间格局

习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。拥有江、海、湾多重界面的浦东，是上海“通江、达海、到湾”的重要战略中枢。规划凸显地缘优势，围绕长三角一体化国家战略，推动浦东沿海地区战略转型，规划集水、陆、铁、空和管道联运的一体化集疏运交通体系，规划联通东部沿海的海岸、海洋和陆域生态网络，加强产业联动发展，促进形成分工明确、统筹发展的上海东部沿海空间新格局。

中央对开放浦东的最初设计构想，是通过开发浦东振兴上海。浦东是上海的浦东，浦东将与全市其他区通力协作，共担卓越全球城市建设之任。在空间举措上则落实为西北南三面无缝衔接浦东浦西。向西缝合黄浦江两岸，借力世界级滨水空间建设，推进滨水空间贯通、越江交通对接和中央活动区功能互动；向北加强与宝山吴淞地区组成的黄浦江入海口区域协同发展；向南推进南汇新城与奉贤区、闵行区共同打造最高标准最好水平的自由贸易试验区新片区（图5）。

图5 加强与全市其他区合作示意图

在新区内部加强联动发展。通过增减平衡、有机更新，充分挖掘空间潜力，协调自贸试验区，科学城等各项国家战略在空间上协同布局，强化叠加倍增效应，好牌打出好局面，不断提升核心竞争力；强化陆家嘴、张江、外高桥、金桥、国际旅游度假区等重点功能区与周边街镇发展互动，促进产城融合；在郊区城镇，构建由核心城镇与周边集镇和乡村共同组成的城镇圈，作为郊区空间组织和资源配置基本单元，强化轨道交通对城镇圈的服务覆盖，完善公共服务资源共享，促进城乡融合（图6）。

图6 空间结构

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坚持以人为本，

补齐短板营造和谐宜居品质生活

浦东人口老龄化、少子化趋势明显，流动人口占常住人口比重较高，外籍人口逐年递增。浦东总规应对人口结构特征，突出住房居住功能，坚持以保障和改善民生为优先导向，提供有针对性的住宅产品，满足多层次、多样化的安居需求。

坚持国际水准，完善优质公共服务资源布局，优先强化并补足资源相对薄弱地区和人口密集导入地区的公共服务配置。郊区以城镇圈统筹公共服务布局；打造全面覆盖、公平共享的基本公共服务网络，构建15分钟社区服务圈，提供覆盖全年龄段市民的基本公共服务保障。

践行高效集约、绿色低碳、安全友好的发展理念，规划多层次、多模式、一体化的公共交通系统。增加铁路服务，拓展出行通道；推进市域线、市区线、局域线三个功能层级轨道交通网络布局，强化轨交站点接驳服务，完善“最后一公里”线网布设，提升市民出行便捷度。

优化人居环境，构筑富含人文艺术氛围和创新活力的高品质公共空间；美化、优化与百姓生活密切相关的“小微空间”，推进美丽家园建设；落实乡村振兴战略，改善农村人居环境，保护传统风貌和自然生态格局，建设美丽乡村。

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强化国土治理：

统筹全域加强国土空间用途管制

落实全市总规的空间分区管制要求，按照适宜性和发展导向分析，结合本区实际，明确国土用途分区的核心管控目标和管控规则；明确城镇建设区、其他建设区、基本农田保护区、一、二类生态空间等规模，合理引导和优化全区各类土地用途区的空间布局。落实建设用地空间管制，确定允许建设区，限制建设区和禁止建设区，明确有所可为，有所不可为，为何所为，所为何为。

优化建设用地结构，保障生活用地，增加保障性住房和租赁性住房用地；优化基础教育、医疗、文化、体育、养老等公共服务设施的用地布局；增加公园绿地；保障必要的工业生产空间，推进城市开发边界内存量工业用地转型升级和开发边界外低效工业用地减量。提高土地利用绩效，鼓励土地混合利用，鼓励有序利用地下空间。

统筹全域自然资源，推进国土空间整治，针对田、水、路、林、村、厂等，制定差异化的整治策略。促进基本农田保护区耕地集中连片；推进低效工业用地退出治理；在传统土地整治项目补充优质耕地的基础上，聚焦乡土文明价值提升，完善乡村服务设施，改善农村生产生活条件，强化“土地整治+”理念，创新和维护区域空间格局及文化景观特征。

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注重弹性适应：

预留空间制定刚弹相济应对措施

应对未来发展的不确定性，制定弹性应对策略，强化规划的包容性和弹性适应。

综合评估不确定发生的宏观政策、社会经济结构变化、大事件大项目对既定规划的影响，形成基本发展、高预期发展、低预期发展不同场景模型，对全域及重点地区的空间演化模拟多情景预案。建立空间留白机制，结合国土空间布局优化及区域转型发展诉求，划定约51km2战略留白区，通过政策引导，为未来发展留足战略空间，确保重大事件、重大项目建设落地。战略留白区主要包括规划重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型的成片工业区，以及规划交通区位条件发生重大改善的地区等。

强化人口调控和优化公共服务双向调节，在常住人口基础上，预留一定的公共服务设施保障能力，以实际服务人口需求进行公共资源配置。水、能源、安全、交通等设施考虑在常住人口基础上预留20%以上的弹性；文化、医疗、教育、体育等高等级公共服务设施考虑更大区域人群服务需求。构建人口动态跟踪机制，对人口规模、结构、分布变化及时评估和预判，适时进行空间政策调控。

结语

浦东总规于2019年12月获批，是全国首批获得批准的市县级国土空间总体规划，是深化落实“五级三类”国土空间体系的实践试点。规划在编制中既注重厘清资源家底也注重落实管制治理；既注重体现国家意志也注重符合地方实际，既注重保护自然格局也注重保障民生需求，既注重战略站位引领也注重空间综合部署，既注重严格刚性管控也注重预留弹性适应，既注重纵向传导指引也注重横向多规协同，确保规划能用、管用、好用。

    文章来源    

城市规划学刊

作者 | 钱爱梅

    编辑排版    

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