规划问道
1发展概况
大伦敦面积1579平方公里，人口862万。
大伦敦包含伦敦城(city of London）与32个伦敦自治市(London boroughs)，共33个次级行政区。
图：大伦敦行政区划图
通常将位于大伦敦中央的12个自治市合称为内伦敦（Inner London），此区域以外的其他自治市则称为外伦敦（Outer London）。
伦敦地域尺度关系表
为了更好的实施规划，《大伦敦规划》中将大伦敦划分为5个次区域，针对5个次区域制定相应的发展政策，但并不单独编制次区域规划。
图：规划次区域划分图
2规划历程
大伦敦的发展在近代经历了一个集中、疏散、再集中的过程，经历了以下5阶段。
表：伦敦规划的五个阶段
3规划行政体系
英国的规划体系同样是一个自上而下的系统，各级政府具有不同的规划职能。
中央政府（国会）制定法律，颁布国家的区域和专项规划政策（PPS: Planning PolicyStatement或PPG: PlanningPolicy Guideline）（这些政策是地方政府在规划申请审批时必须考虑的材料），负责审理规划的上诉。另外可以在必要的情况下“介入”（call in）地方政府的规划审批或开发建设项目。
地方政府负责城市规划的编制和规划管理（发展控制，也即对开发与建设规划许可的审批）工作。社区组织有权力参与与它们相关的规划事务，并对其所在地区的规划申请发表它们的意见。
图：英国自上而下的规划体系
4规划编制体系
大伦敦的规划编制体系分为两个层级。在大伦敦范围内编制区域空间战略，即《大伦敦规划》（The London Plan）；在次一级行政区范围内编制地方发展框架（LocalDevelopment Framework）。
图：伦敦规划体系层级示意图
《大伦敦规划》是大伦敦市政府编制的发展战略规划，是伦敦战略规划系列中的一部分，重点在于围绕空间发展制定相应的战略，在空间层面整合了伦敦交通、经济、住房、文化、社会、环境等一系列市长战略；伦敦城和自治市编制地方发展框架，地方发展框架由一组文件组成，包括程序性文件和地方发展文件两类。其中，既有宏观的城市发展战略政策（地方规划），又包含有较为微观的地区行动规划和场地特定用途配置，具有较强的现实意义，便于规划管理工作的展开。地方发展框架是一系列规划文件的集合，对某个发展规划文件或其局部的修订不会影响其他文件的有效性。
图：历版伦敦规划总图（2004版&2011版）
图：The City of London地方规划
5特点总结
（1）编制体系与享有高度自由裁量权的行政体系相匹配。英国的规划管理部门享有较大的自由裁量权，除了部分用途变更被视作“被容许的开发”以外，“其他类别”的变更都必须申请规划许可。在审查规划申请时，规划部门不仅仅发展规划的相关规定，还会与有关利益团体和政府部门磋商，考虑相关的具体因素，可以附加其他的规划条件，甚至修改发展规划中的某些内容。因而，与高度自由裁量权相对应的是一个更加偏向政策引导、更具有开放性的规划编制体系。
（2）战略规划充分体现政府政策意图。《大伦敦规划》与大伦敦政府的行政运行高度一致。随着政党更替、市长换届，政府都会编制新一轮的《大伦敦规划》，与每届政府的发展意图及实施纲领统一。《大伦敦规划》实质上是政府公共政策，《大伦敦规划》只是伦敦战略规划系列中的一部分，重点在于围绕空间发展制定相应的战略。
（3）地方层面规划开放灵活。大伦敦范围内的伦敦城和自治市具有高度的自治权，有立法权和规划管理部门。伦敦城和自治市依法编制地方发展框架，地方发展框架由一组文件组成，简化规划编制层次，较为灵活开放。地方发展框架由国家统一规定内容框架，而具体内容则由地方政府根据实际情况进行演绎，编制内容灵活开放，既包括必须编制的“制定动作”，也包含可以选择的“自选动作”，其中的某一部分内容可以根据发展情况做出及时变更，而不影响其他内容的效力。
参考文献：
[1]http://www.london.gov.uk GLA 大伦敦政府网站
[2]罗震东，张京祥. 英国大都市战略规划指引机制及其对中国的启示[J]. 国外城市规划. 2001(6).
[3]何丹，谭会慧. “规划更美好的伦敦”——新一轮伦敦规划的评述及启示[J]. 国际城市规划. 2010(4).
图片来源：参考文献
本文由上海市城市规划设计研究院规划三所（详细规划研究中心）沈高洁供稿。
