基于《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》指引下的西安城市核心价值体现

引言

在国土空间规划新时代下，生态文明建设、高质量发展是城市发展的基本遵循，国家“一带一路”推动优势互补全球经济新格局，长江经济带和黄河流域积极带动绿色和高质量发展。在以城市群为主体，中心城市引领的全国城镇空间格局下，以全域思维研究城市个性化发展经验，对城市可持续、有魅力的特色挖潜是发展的必然趋势。

作为世界著名古都,第九个获批的国家中心城市，西安在新一轮国土空间规划体系构建中，如何基于《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）基本要求，实现新时代下历史文化特色的国际化大都市转型发展路径，体现城市核心价值，是本文研究的重点。

 

一、《指南》内容解读

本次《指南》贯彻新时代新理念新要求，坚持生态优先、绿色发展，积极推进绿色发展方式和生活方式；坚持以人民为中心，塑造高品质人居环境；坚持立足本地自然和人文禀赋特色，发挥比较优势，有针对性的开展规划编制。主要体现在以下三方面：

1.1 多规合一、协同发展

《指南》通过强化基础工作内容，体现多规合一的协同性和创新性。市级国土空间总体规划是全域国土开发与保护的纲领，强调全域全要素的规划管理，协同保护与发展的关系。

1.2 上下衔接、实施传导

市级国土空间总体规划处于承上启下的关键环节，《指南》指出要落实国家发展战略及上位规划部署，落实主体功能区要求，明确区县级总规和相关专项规划的有效指导约束及传导。强调规划编制实施监督，规划成果要纳入国土空间规划“一张图”平台，便于动态化的开展评估和管理工作。

1.3 因地制宜、凸显特色

《指南》强调要突出因地制宜的导向性。要求一切从实际出发，突出当地自然和人文禀赋，形成促进地方特色、优势发展局面。

本文通过对《指南》核心内容解读，重点突出各类规划、各项内容、各个环节的“协同”以及自上而下的”传导”。按照《指南》“协同、传导”核心思路，形成寻求西安城市核心价值的“现实问题-协同传导”的研究路径。

图 思维导图

二、西安核心问题剖析

2.1 西安都市圈内部协同不足，中心城市辐射带动作用有待加强

西安都市圈内部区域之间，差异化发展不足，存在过度竞争现象，整体产业效率偏低，分工协作不够紧密；市场一体化建设不充分，资金、技术等核心要素自由流动不畅；区域性基础设施和公共服务设施布局仍需加大统筹力度。西安中心城市优势明显，但与东部特大城市相比，西安的经济发展水平尚有差距，城市功能不完善，产业外溢效应不明显，辐射带动周边地区发展较为有限，导致次级节点城镇发展较弱。

2.2 全域资源协调不足，保护与发展仍存在矛盾

西安北临渭河、南依秦岭，秦岭与渭河以及之间的支流、湿地、农田、森林、台塬，构成了有机的山水林田湖生命共同体，区域生态安全格局与城市建设空间具有高度依存特征。

由于缺乏对全域资源的系统认识和评价，西安仍存在生态管控线位调整频繁、管理层级复杂、相关要求统筹性不足；城市重点发展区域、大遗址保护区与永久基本农田保护红线的矛盾冲突；刚性管控和弹性管控内容不明晰等，保护与发展问题依然突出。

2.3 城市特色兑现度不高，比较优势难以发挥

西安文化遗存众多、历史积淀深厚，作为中心城市的西安正处于追赶超越的关键期，亟需重新整合全域资源，找准自身比较优势，锚固西安核心价值，体现西安优势、孕育核心竞争力。

由于政府、市场、社会等多方协同水平较低，未能形成统一的城市价值体系，导致城市特色价值共识度不够，没有转化为城市发展强大的内生动力；同时规划类型繁多，缺乏核心价值统领性的规划，各类规划缺乏协同与传导机制，导致城市特色兑现度不高，难以真正落地实施。

三、西安“协同与传导”路径搭建

  

3.1 区域一体化协同、战略目标传导

3.1.1 落实中省战略部署，明晰城市发展目标

《指南》明清要求“围绕‘两个一百年’奋斗目标和上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略”。在新一轮国土空间规划中，西安应充分落实“一带一路”、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护与高质量发展、创新驱动和军民融合发展等国家战略部署和相关要求。立足城市群、都市圈、国家中心城市，结合西安发展阶段和资源禀赋，推进全方位、多维度开放合作，打造内陆开放新高地；大力挖掘文化价值、提升文化影响力，建设丝路文化高地，凸显历史文化名城价值；加快创新驱动与军民融合，加快转变经济发展方式，构建高质量产业空间布局；加强西安在黄河流域生态保护和高质量发展的示范作用，探索生态优先、绿色发展的西安方案。

3.1.2 培育发展西安都市圈，构筑多中心、网络化协同发展格局

《指南》提出“城镇密集地区的城市要提出跨行政区域的都市圈、城镇圈协调发展的规划内容，同时注重发挥节点城镇作用，完善区域协调格局”。随着优势要素不断向中心城市聚集，城市发展必须突破市域走向区域，以都市圈引领带动区域协同发展，促进中心城市与周边地区双向互动、良性合作。

西安在发挥国家中心城市带动作用的同时，应推进都市圈一体化发展，分圈层、有重点培育多级城镇发展节点，形成综合城镇功能完善、产业新城重点发展、特色簇群协调发展的新路径。构筑分工有序、协作高效的“都市区-综合城镇-产业新城-特色簇群”都市圈格局，促进多中心、多层次、多节点、组团式、网络化发展，释放发展潜力（图）。同时在西安-咸阳-西咸新区交界地区划定“同城通勤合作型”、“产业发展合作型”、“特殊政策合作型”三类跨界融合发展区， 促进各类要素自由流动，助推区域一体化进程。

“都市区-综合城镇-产业新城-特色簇群”都市圈格局都市圈格局示意图

3.2 保护与发展协同、刚弹指标传导

3.2.1 全域资源认知

《指南》要求通过研究空间本底特征，开展“双评价”，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间。西安新一轮国土空间规划基于第三次国土调查为，分析现状格局及变化趋势，形成国土空间利用现状和工作底数；以“双评价”识别全域资源，明晰西安自然资源禀赋、空间特征，科学评价生态、农业及城镇空间，明确三类空间的优化导向。

3.2.2 三线协调统筹

《指南》明确应强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展，统筹划定“三条控制线”；西安市应结合三线统筹划定工作，对现行生态保护红线进行评估，调整优化生态保护红线划定结果；依据耕地质量等级评价，明确基本农田调整优化原则、市域总量及各区分解指标，消除与城市发展、生态保护、大遗址保护相冲突的区域，形成优化初步方案；

最终通过整合生态保护红线、永久基本农田保护线，明确国土空间格局下的底线约束空间，深入分析城镇发展趋势、战略目标和功能定位，并结合城市建设现状，合理预测空间发展规模，形成城镇开发边界划定方案。

3.2.3 城乡融合发展

《指南》要求构建不同层次和类型、功能复合、安全韧性的城乡生活圈。针对西安市城乡发展不均衡的现实问题，应利用交通先导，推进城乡基础设施联通、公共服务对接，构建城乡功能互补、有效衔接的发展格局，推动宜居城乡建设；将积极推进城乡公共服务均等化，提升乡村人居环境质量，提高乡村地区基础设施服务水平；将以推动郊野地区特色化为手段，加快城乡对流，推动郊野地区复合化利用，促进文化旅游、田园观光、民俗体验等新产业新业态发展，促进城乡一二三产融合发展。

3.2.4 规划内容刚弹传导

《指南》明确要求为保障规划有效实施，应提出对下位规划和专项规划的指引。西安应通过“刚弹”引导内容实施有效、精细管控。结合新一轮国土空间规划，将涉及的约束性指标、重要控制线、重大设施布局等内容，作为规划强制性内容，保持上下一致、严格落实，实行刚性传导，并提出管理措施；对于空间结构、用地结构、总体城市设计、公共设施位置等内容，以贯彻思想、深化细化的原则进行弹性传导，体现不同规划层级深度，给予适当优化、调整、增补的空间。

3.3 各层级规划协同、核心价值传导

3.3.1 数据思维融入规划体系搭建

《指南》要求“将共谋、共建、共享、共治贯穿规划工作全过程，广泛凝聚社会智慧；强化城市设计、大数据、人工智能等技术手段对规划方案的辅助支撑作用，提升规划编制和管理水平”。为保障新时代下西安市国土空间规划编制任务的顺利实施，促进各层级、各类型规划协同编制，要充分研究“五级三类”空间规划体系，搭建西安市国土空间规划体系顶层设计。

建立市级国土空间规划信息数据目录，明确下位规划以及专项规划重点要求，搭建西安市国土空间规划信息化顶层设计体系。针对各层级规划重点内容，提供智能化分析模块，完善规划辅助编制应用功能；最终纳入西安市国土空间“一张图”平台，保障各类规划有效落实。

3.3.2 总体城市设计构建全域特色空间单元

《指南》明确要求“将城市设计贯穿规划全过程”，总体城市设计公共政策属性逐渐增强，已不仅是城市管理者的技术文件，更是一个可持续化的、面向社会公众的综合性规划，是营造城市空间特色、核心价值统一共识的引导性规划。

利用数据思维，结合西安市国土空间“一张图”平台建设，充分挖掘全域资源，推动多规合一，构建全域特色空间单元。明确生态、农业片区空间界限，划分三生空间网格单元，在总体格局不变的思路下，对细部职能进行分度引导；充分挖掘全域特色资源，用规划语言叙述城市故事，通过贯穿全域的八条河流，大遗址区形成生态、文化链条，串联兵马俑、大雁塔、大明宫等十处地标节点，构建全域特色文化体系构架，以凸显城市魅力。

 结语

本文通过寻求《指南》核心思路对西安城市发展的路径搭建，通过区域一体化协同，全域资源保护与发展，各层级规划协同等方面实现西安在城市核心价值挖掘上的探索和思考。

本文由西安市城市规划设计研究院国土空间中心研究小组供稿，特此感谢！