【文章导读】土地混合利用路径良性演变机制

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 研究缘起

对西方欧美国家土地混合利用的研究兴趣源于在英国访问交流时偶然间翻阅到库普兰（A. Coupland）的著作《Reclaiming the City: Mixed Use Development》。书中阐述了欧美国家在初入可持续发展时代阶段，对土地混合利用概念、作用及实施途径的理解，颠覆了笔者当时对土地混合利用较为局限的认知，脑中的第一反应就是，“土地混合利用绝不仅仅是土地利用的混合”。那么，欧美国家到底是如何理解土地混合利用并开展现实实践的？其认知和实践方式有没有发生过变化？如果有变化，为什么会发生这种变化？这一系列的问题成为了激发笔者对西方欧美国家土地混合利用理论及实践的发展历程进行深入研究的动力。

随着研究的深入，一条较为清晰的土地混合利用的历史演进路径被逐渐勾勒出来。自现代规划诞生以来，西方城市土地混合利用经历了“瓦解”、“复苏”到“衍化”的发展演变（图1）。这一过程中，土地混合利用现实实践方式出现了明显的变化，这种变化是持续应对不同阶段城市发展问题的累积结果，呈现出由“促进实现功能混合”到“促进实现可持续多维效应”的优化提升特征。

▲ 图1 | 西方城市土地混合利用的良性演变路径

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自绘。

这种特征同时也体现在西方国家学者对土地混合利用概念理解的演变中，概念认知从起初的“功能混合布局”和“社会经济多样性载体”，逐步发展为“场所氛围营造”和“可持续要素整合框架”，呈现出“效应化、扩大化”的趋势（图2）。

▲ 图2 | 土地混合利用典型概念认知的演变

现实实践和概念理解的同步演变，说明一个事实，西方国家存在着一条土地混合利用良性演变路径。这种不断趋好性嬗变是在持续的城市更新过程中实现的，并在一定程度上促进实现了多维度可持续效应，这恰恰是我国当前高品质存量更新阶段所迫切需要的。在我国大力倡导土地混合利用的政策背景下，讨论如何在城市更新过程中保障土地混合利用路径良性演变，比仅从静态角度讨论“现状问题”和“未来目标”更具现实意义，因此，剖析西方国家土地混合利用路径良性演变背后的动力机制，以供我国借鉴参考，就成为本文的根本目标。

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良性演变机制体系总体特征

良性演变路径的发生必然依托背后的动力机制。社会、市场、政府被认为是城市结构演变的主要动力主体，也是促进土地混合利用的主要原因。然而，它们三者相互作用形成的土地混合利用影响机制并不固定，这也就导致了前述“瓦解”、“复苏”与“衍化”的明显阶段性差异。总体而言，西方土地混合利用三角动力机制体系经历了从“政府主导”到“市场引领”再到“政府引导”的演变过程。

从不同阶段的实践成效看，只有形成“衍化阶段”的动力机制体系，即“政府引领，市场和公众有效参与”，才能够避免片面甚至“口号化”的土地混合利用实践，从而促进土地混合利用向更好地实现多维度可持续效应的方向转变。

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 良性演变机制体系运作机理

3.1 各动力主体的施力逻辑

3.1.1  应对社会需求是根本动力

社会居民是土地混合利用效果的最终检验者，政策和市场的举措都是对社会需求的反映。因此，正确应对社会需求就成为良性演变机制体系中的根本动力。

何为“符合社会需求”？从社会发展角度看，一方面必须符合当下社会生产消费方式，另一方面必须满足人本需求的不断提升。前者要求土地混合利用要更好地应对后福特主义生产消费方式，从而具备“高强度的功能混合状态”、“最大化承载创新产业”、“协调大小型企业紧密合作”、“为最广泛人群提供多元化住房和服务设施”、“营造绿色健康环境”以及“提升社会民主决策程度”等特征（表1）；后者则要求土地混合利用能够促进市民实现人本需求在生理、安全、情感、尊重、自我实现等层级的逐级提升（图3）。可以发现，符合社会生产消费方式和满足人本需求提升，对土地混合利用路径演变的影响是殊途同归的。

▲ 表1 | 后福特主义生产消费方式对土地混合利用路径良性演变的影响

▲ 图3 | 人本需求提升对土地混合利用路径良性演变的影响

3.1.2  利用经济规律是直接动力

相比社会动力影响发生缓慢的特征，市场力能够敏锐地觉察某种土地利用方式的可行性，并及时迅速地付诸实践。因此，充分利用市场经济规律，调动发挥市场力的能动性，是促进土地混合利用路径良性演变的直接动力。

根据土地利用相关经济学原理和西方既往实践历程，对土地混合利用路径演变起主要作用的经济学原理包括地租与地价理论、区位理论和产业发展理论等三方面。当市场力纯粹依循上述经济学原理施力时，其对土地混合利用路径的演变存在正负方向影响（表2）：正向作用大多集中在提升经济利润产出方面，而负向作用则集中在对社会利益和生态环境的忽视或侵害方面。因此，如果要利用市场经济规律促进土地混合利用路径的良性演变，就必须一方面创造条件促进市场力的开发意向，引发其正向作用，另一方面则需要对其进行控制与引导，削减其负向作用，这也正是“胡萝卜加大棒”的运作机制。

▲ 表2 | 市场依循经济学原理运行对土地混合利用路径演变的正负向作用

3.1.3  制定全面政策是保障动力

政府力在动力机制体系中的引导作用体现为保障能力，其通过综合全面的政策制度确保土地混合利用路径良性演变的发生以及良性演变的正确方向。这种保障能力体现在三方面。

首先，通过立体网络化政策，落实具体要求与措施内容，营造整体倾向性氛围。通过“层层嵌套落实机制”，明确功能混合要素、时空布局模式和运作管治制度等具体优化目标的实施内容、方法与时间计划，以利于明确各行政层级目标，满足不同层级需求。

其次，实现由开发控制（development control）向开发管理（development management）角色转变，将开发过程从一个“被审核过程”转变为一个“创造性过程”，帮助开发者获取最大可能的自由发挥空间，从而根据实际情况更好地营造土地混合利用状态。

再次，通过“强制均衡化”、“动态过程化”、“利益共享化”的全面干预，保障实施效果。控制弹性的提升意味着不确定性的增加，政府必须通过多样化手段保障正确的演变方向，而不是放任开发者在弹性释放后肆意地无序发展。

3.2 三角动力的相互制约机制

3.2.1  “偏差”机制

现实情境中，土地混合利用路径并非能够持续朝着良性方向演变，其根本原因是三角动力机制出现了“偏差”现象（图4a）。

“偏差”现象出现的根本原因在于，政府作为决定演变方向的保障动力，容易受到短期经济效益的诱惑，忽视了对经济规律“负面作用”的约束，错误地以满足“缩小化社会”（如个别经济群体或个别地区群体）为目标，从而令土地混合利用演变偏离了“满足最广泛公共利益和更高层次人本需求”的根本方向。

3.2.2 “纠偏”过程

“偏差”的产生，归根结底在于政府保障动力的偏失。所以，“纠偏”的过程实际上就是政府坚守其保障力作用的过程（图4b）。

根据政府的保障力作用，“纠偏”过程可以界定为“营造正确氛围”、“激发正向作用”和“保持正确方向”三方面。“营造正确氛围”是“纠偏过程”的意识保障，在政策中明确土地混合利用路径良性演变的内涵、目标与内容，才能防止个别错误导向演变的发生；“激发正向作用”是“纠偏过程”的行动保障，能够令开发者感受到正向演变的长远益处，摒弃急功近利思维；“保持正确方向”是“纠偏过程”的程序保障，通过设定权威性、全程性、民主性的开发控制程序，杜绝个别动力的“偏轨”现象。

▲ 图4 | “社会-市场-政府”三角动力相互制约的机制

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 借鉴启示

根据土地混合利用路径良性演变的动力机制特征，结合当前实践情景，我国未来的相关改革可以重点考虑三方面内容。

第一，统一明确新时期土地混合利用的本质内涵，摆脱偏重经济发展的简单混合功能思维。在我国，土地混合利用更多地仅被当作“创造经济活力和空间活力的工具”。这恰恰是因为各级政府的相关政策文件仅强调促进土地混合利用的重要性，却一直未能够系统明确土地混合利用的内涵，土地混合利用的混合本质、混合内容、混合方法等关键性问题的模糊，导致土地混合利用被“口号化”或“缩小化”运用。

第二，结合城市“双修”政策，突破基于局部地块进行建设实践的既有桎梏。长期以来，土地混合利用开发局限于某个地块，从而导致“区域功能失衡”、“空间区位非正义”、“空间体系断裂”、“空间私有化”等一系列问题，以“提升区域单元整体服务水平”、“修复生态廊道”和“建立多元民主协商更新机制”为特征的城市“双修”政策，为解决上述问题带来了契机。

第三，建立保障良性演变的全历程调控制度体系。制度设计是我国当前城市更新取得成效的重要保障。为了能够尽可能提升土地混合利用水平，土地使用管控制度必须从仅注重“粗略简单化事前控制”转变为关注“精细化全历程调控”，从而确保良性演变的常态化。

本文撰稿：陈阳

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原文介绍

《土地混合利用路径良性演变机制》刊于《城市规划》2021年第 1 期第62-71页。

陈阳，东南大学建筑学院博士研究生；现为东南大学建筑学院博士后。

* 国家自然科学基金项目(51778126、51278113)。

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