【规划年会】专题会议二十一：提升城市治理能力，建设防灾韧性城市

导读

清华大学土木水利学院院长、清华大学未来城镇与基础设施研究院执行院长

方东平教授从灾害和城市韧性的概念出发，说明了韧性对我国的重要性，从三度空间和系统两个视角入手，通过三度空间中“系统的系统”来理解城市的复杂性。然后方东平教授分享了其团队在社会、经济、科学和工程基础上通过大数据的手段来打造未来城镇与基础设施开放式研究与应用数字平台的研究，并从基础设施韧性、医疗系统韧性、经济系统韧性和社区韧性四个方面提高城市韧性水平。其中，在基础设施方面是从感知、建模、推演和管理下的5个课题来提高韧性能力，医疗系统韧性方面提出了新的基于功能的医疗系统地震韧性评估和提升方法，经济韧性方面提出基于灾害全过程的停减产损失建模和预测框架，社区韧性方面提出“两壳一核”社区结构模型，得到了社区系统的关联关系，提出了社区韧性的指标体系和指标量化方法。最后方教授指出在韧性周期的4个阶段里，城市在物理空间、社会空间和信息空间需要做大量的工作才能对城市韧性有一个显著的提升。

上海同济城市规划设计研究院有限公司

胡佳瑞工程师介绍的是韧性理念下宁波东钱湖会展新城规划策略的探索。首先，胡工介绍了东钱湖区域定位提升为城市“副中心”的战略要求和东钱湖泄滞洪区域与严峻内涝压力的所面临的水利安全挑战，明确了城市发展要求和生态安全矛盾突出的研究背景。在此基础上根据从宁波传统的水城共生系统中学习普适的生态智慧，以恢复力、适应力、变革力的三力为韧性构建框架，从水网格局的提升优化、使用功能的多元复合、系统网络的衔接协同、智慧动态管控等方面提出了一种基于韧性构建的实践探索。

深圳市城市规划设计研究院有限公司

王茜工程师先介绍了海岸带和海岸带所面临的问题，引出了如何兼顾海岸带的安全性、景观性、经济性，发挥海岸带的多重价值这一问题，针对这个问题她提出要在弹性理念下，建立面对灾害能够“抵御-适应-恢复-增强”的弹性防灾网络，并通过小梅沙的案例来对这一网络进行介绍。小梅沙面临着台风、水体污染等环境灾害，现状工程性防灾设施未达到防灾标准。针对现状情况提出了海陆统筹的、功能复合的、低环境影响的、分布式的、多类型多维度的防灾措施所构建而成的海岸带弹性防灾系统，在其中要搭建海域综合防护层、海岸防潮导线层和陆域综合防护层三层海陆统筹的弹性防灾网络，并针对珊瑚繁茂、沙滩复育和水链清洁三个重点项目提出对应的韧性提升计划，得出海陆综合管控图，最终达到兼顾生态景观、休闲娱乐与防灾的目标。

武汉市规划研究院

方可工程师首先指出一旦面临突如其来的重大公共事件，城市在公共设施配套、危机应对、应急保障和功能恢复等方面的短板就暴露无遗。他表示在本次疫情中，城市暴露出的规划短板主要有综合体系性问题和应急要素性问题两类，其中综合体系性问题涉及城市专项规划设施配套标准、城市公共设施的复合利用、社区医疗设施、农村医疗设施、城市综合预警干预机制五个方面；应急要素性问题为如何维持城市基本功能正常运转、如何满足市民日常最低生活需求。接下来他提出了“热视点”背景下的三点“冷思考”，分别是直面客观规律，不忘改革初心、国土空间规划改革背景下城市应急保障类规划如何编制、社区空间治理大有文章可为。在规划短板和“冷思考”的基础之上，方工针对规划方法论、空间规划优化的重点和强化社区单元空间治理三个方面提出了十一点建议。最后方工表示本次疫情对规划既有反思又有收获，并表达了城市韧性、抵抗各种风险的能力和发展的可持续性可以得到稳步提升的愿景。

湖南省建筑设计院有限公司

肖婧工程师探讨了健康城市的4S模型构建策略。肖工首先在健康城市研究和突发公共卫生事件特征的基础之上对城市防疫的困局进行了剖析，表示要变被动为主动，构建能主动应对突发公共卫生事件的健康城市4S模型，并基于4S模型提出了在空间规划和城市治理两个方面的策略。在空间规划方面，肖工表示要建立区域的生态安全格局、形成弹性发展的组团结构、谨慎规划卫生风险类设施和“平疫结合”统筹公共卫生设施；城市治理方面，要建立依托监测预警进行前瞻决策，并通过区域联防、城市防控和社区治理来执行的灵敏的神经系统，并建立弹性的流通系统和完善的物资储备和应急物流体系。

北京工业大学建筑与城市规划学院

倪乐在城乡防灾二元结构和城乡一体化的背景下提出了城乡防灾一体化的概念，并从空间、设防、设施、管理机制这几个方面探讨了城乡防灾规划一体化的框架方案，提出要以保障不同程度灾害影响下的城乡防灾目标为基本前提，以平灾结合的城乡防灾生活圈为空间结构依托，以全面设法的城乡建设工程为防灾本底，以城乡协同的防灾设施为骨架要素配置，以强调人本的城乡防灾机制为治理措施，形成具有多水准、多层级、多措施协同优化的城乡防灾一体化体系，并针对目标一体化、空间一体化、抗灾设防一体化、设施一体化和机制一体化提出了相关策略。

北京清华同衡规划设计研究院有限公司

孟羲工程师首先指出城市突发公共事件暴露了日益突显的城市脆弱问题，这强调了城市免疫系统的重要性，并以问题为导向，从空间规划和制度管理两个层面探索构建城市应对空间隔离防灾的免疫系统模型。其中，在规划方面通过加强城市街道和社区单元的服务保障能力、绿地空间及留白空间的防灾应急功能和城市全域空间尺度的系统化防灾能力这三个策略来强调免疫城市的常态化韧性提升；在管理方面通过加强城市灾害治理全生命周期的系统联动、城市灾害应急管理系统的多主体联动和城市灾害信息互通的大数据系统联动这三个策略来强调城市免疫系统间的联动韧性。最后，孟工指出只有在规划和管理层面双管齐下，构建好城市免疫系统，才能长久的常态化的保障城市的安全稳定。

安徽大学商学院

李文静以金湖县为例介绍了应对多灾种的县域避难场所布点研究。李文静在政策背景和现实背景下提出了县域避难场所布局的重要性和困境，并在金湖县社会历史、经济发展和避难场所建设现状的基础之上提出了应对多灾种的县域避难场所布点研究框架。框架首先利用因子评估法进行灾害风险评估，然后根据筛选标准对风险评估结果进行可利用资源的筛选，在分灾种进行场地适宜性分析和疏散距离校核之后得出综合布点结果。最后李文静强调在避难场所布点时应该兼顾城镇和乡村的需求，结合各区域应对灾种需求，对多灾种应对的避难场所进行综合布点，并与镇村布局规划相适应，构筑安全的城乡发展与建设环境。

学会城市安全与防灾规划学术委员会副主任委员，中国城市规划设计研究院教授级高工

谢映霞教授从韧性城市的提出背景、风险评估的意义、韧性城市的评价方法以及减灾措施几个方面进行了介绍，并对减灾措施的成本效益进行分析。谢教授首先通过梳理历史上的城市灾害经验，提出从脆弱性和易损性两方面进行城市风险评估，并将其作为综合防灾规划的基础和依据，强调了灾害风险特征分析的必要性。其次，总结了国内外韧性城市的评价体系，提出通过识别城市主要风险、收集城市数据、采用定性定量及空间分析相结合的方法综合构建涵盖经济、管理、自然环境、人文环境、基础设施等多层次的韧性城市评价指标体系；再次，提出将减灾对策渗透进城市规划的全生命周期，包括城市功能布局、城市建筑抗灾、基础设施保障、应急管理、恢复重建和市场化减灾机制几个方面；最后，说明了不同减灾措施的投入及减灾效益综合分析的重要性。

深圳市城市规划设计研究院有限公司

面对近年“城市看海”频发的现象，汤钟从政策和成因上对城市内涝治理提出了思考与反思，明确了城市内涝问题，说明了内涝治理的重要性。针对高密度建成区的特点，提出了相应内涝应对策略，包括优化城市布局加强竖向管控；合力构建排水分区，打通排水出路；科学性利用综合排涝模型评估风险，辅助制定方案等。此外，关于极端降雨灾害的风险应对，汤钟从编制风险图及制定各部门应急方案、信息化平台支持、提升城市生命线系统韧性、提高通讯系统冗余度以及构建紧急事态下的统一信息发布系统等五个方面分享了自己的思考。最后，通过香港仔湾区内涝治理的案例，讨论了香港内涝治理在实际工作中的应用情况。

上海同济城市规划设计研究院有限公司

陈舒逸以新冠肺炎疫情为切入点，以问题为导向，提出了应急避难场所建设在重大突发性公共卫生事件下的重要性。对新冠肺炎疫情的应对过程进行了问题识别，包括常规医疗卫生资源不足、老年人等弱视人群医疗救护需求难以得到保障、居家隔离增加家庭聚集性感染风险以及早期滞留武汉人员避难场所和救助系统缺失。陈舒逸将突发性灾害应对体系与重大突发公共卫生事件应对体系相关联，寻找共同特点，指出了应急避难场所的功能耦合作用，并针对性地提出了两点建议，包括充分利用城市大型公建，完善区级应急室内避难场所；结合社区生活圈公共服务设施规划，合理配置基层应急避难设施。以深圳和日本为例，提出增强避难场所的综合保障能力，关注老年人等弱势群体的需求。

华中科技大学建筑与城市规划学院

王强从规划视角出发，提出针对社区公共空间韧性研究的必要性，构建了涵盖冗余性、互通性、多样性和高品质的社区公共空间韧性评估框架。以南京线路新村为案例，剖析了社区公共空间韧性冗余性、互通性、多样性不足及低品质的现状问题，进而提出导控性的规划策略，包括优化公共空间布局结构，增强冗余性；提高公共空间便捷可达，增强互通性；复合公共空间功能及形式，增强多样性；提高公共空间环境品质，增强品质感。

广州市城市规划勘测设计研究院

许永成对应急传染病医院的建设从两个方面进行了介绍。第一方面是传染病医院的基础规划设计，梳理了相关规范与研究；另外一方面，许永成列举了国内外已有实践的类型和特征，包括选址新建、在医院原有用地扩建和改造等，并就其特征和优劣势进行了分析。最后，结合“平战结合”思想，提出了系统完善城市公共卫生体系、完善以预先选址与用地控制、健全的规划建设方案、多模式并行的应急预案的规划建议。

东南大学建筑学院

潘昌伟结合自己的切身经历，从低影响地区的视角研究突发公共卫生事件的应对策略，对长三角地区疫情影响程度进行评估。基于时间和空间总结了盐城市疫情发展的空间分布和重要时间节点，并从医疗应对、和居民生活视角生产视角对盐城市应对新冠疫情的过程进行复盘，研究其前期分散诊疗、后期集中配置的医疗应对策略、政策手段引导复工复产的生产策略以及控制人群流动集聚的封闭式社区管理模式。此外，对盐城市建湖县城乡居民日常行为变化进行实证调查，反思并总结出突发公共卫生事件低影响地区应对策略的针对性策略，包括医疗资源配置的分时自适应、公共服务需供给城乡一体、组织生产运行应尽早复工复产和为公众居民生活提供定制化保障。

湖南省建筑设计院有限公司

刘伍洋在总结已有山地城市防灾研究的基础上，提出基于风险评估的山地城市防灾体系规划框架，包括灾害风险识别、灾害风险评估、制定综合防灾规划并实施等。此外，以湖北省恩施市中心城区综合防灾规划为例，进行实证与应用，首先对恩施市中心城区的灾害风险进行识别与分析，其次通过灾害风险评估进行山地城市综合防灾规划布局，涵盖重要防灾空间、综合防灾分区规划、应急保证基础设施规划、应急服务设施规划和防灾单元设施管控等。刘伍洋将风险评估理论与山地城市综合防灾相结合，是对山地城市综合防灾规划的一种尝试，为建设安全有效的山地城市和其可持续发展提供有效的保障。

同济大学建筑与城市规划学院

彭雨晗针对人口流动下疫情传播提出了两种假说，分别是人口流动会加速疫情的传播且呈现阶段性特征，以及不同的城市建成环境会对人口流动作用下的疫情传播产生抑制或加剧的作用。选取疫情中累积确诊人数最高的前50个城市作为研究对象，基于疫情爆发期间的百度迁移人口流动大数据和城市各项指标数据，通过相关性检验等方法，对现有的两个假说进行实证设计，指出人口流动下疫情传播的特征。最后，进一步探索了城市建成环境对人口流动下疫情传播的影响，采用回归分析，证实了城市建成环境中的土地利用混合、城镇住房增大对人口流动带来的疫情传播有减弱作用，而道路交通是加剧作用，人均建设用地和城市绿化覆盖率则未体现与人口流动下疫情传播的相关性。

重庆大学建筑城规学院

陈桢豪结合南京市栖霞街道的案例介绍了三生空间视角下城市免疫风险的策略与方法。首先采用ARCGIS对栖霞街道建设用地进行三生分类，形成研究基础；其次梳理症结，明确了三生空间的现有问题，并根据建设比例确定影响力的权重，甄别三生核心问题并识别城市的脆弱性，包括为生态关联性不佳、生产驱动力不足、生活分异感加剧等。以问题为导向，分别针对生态、生产、生活提出更新策略，阻击城市的病原体，涵盖在生态修复和多元廊道链接的生态提升策略；生产活化，就业弹性扩充的生产策略；以及开放空间融合的生活策略。最后提出采用灾害预警防护、全域旅游活化、产城融合共生的三生融合更新方法，结合“城市免疫”理念，实现城市的韧性发展。

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