【学科论坛】田莉 | 土地发展权与国土空间规划：治理逻辑、政策工具与实践应用

  导 读 

2021年10月30日，第18届中国城市规划学科发展论坛上，清华大学建筑学院城市规划系田莉教授发表主题演讲“土地发展权与国土空间规划：治理逻辑、政策工具与实践应用”。围绕土地发展权与国土空间规划之间的关系，从土地发展的治理逻辑及与国土空间规划的关系，体制场域和社会场域中的土地发展权与空间规划两个方面，对土地发展权的配置进行了深入研究，最后结合土地发展权在国土空间规划种的实践应用，从破解一统体制下的治理规模与有效治理困局和破解碎片化地方威权主义与反公地困局两个方面提出了建议。

主题演讲人：田莉（清华大学建筑学院城市规划系教授，土地利用与住房政策研究中心主任）

（本文为现场演讲内容摘录，经演讲人审定。更多详细内容请关注《城市规划学刊》2021年第6期）

 

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背景与意义

土地制度与产权改革是中国过去40多年经济改革与转型的重要内容。“以土地为中心的城镇化”和“增长主义”一方面为政府积累了大量的财政收入用于基础设施建设和改善投资环境，另一方面也带来建设用地无序蔓延、城乡差距扩大、生态环境恶化等问题。土地产权和制度改革是未来城镇化转型的重要组成部分，和土地发展权的配置以及国土空间规划体制紧密相关。

土地发展权是土地产权的重要组成部分，土地产权分为公权领域的土地规划权和私权领域的土地发展权，土地规划权对土地发展权具有直接或间接的影响。20世纪以来，随着土地开发产生的外部性不断增加，为解决土地利用缺乏内部化机制的问题，出现了土地发展权的概念。1947年，英国率先提出土地发展权国有化。1960年代以来，美国的土地开发权转移在生态环境与历史文化保护方面获得了广泛应用。

在我国，土地发展权的配置主要包括两个维度：一是从中央到地方层层传导的过程，包括指标控制、分区管控等多种手段；二是城市和乡村土地发展权的统一配置与动态平衡的过程。土地发展权的层级上，目前国内较为广泛应用的是二级分级体系，一级土地发展权为政府间土地发展权的分配，二级土地发展权为地方政府和土地使用人间土地发展权的分配。我国土地发展权管理存在的问题表现在：在一级土地发展权配置方面，行政导向色彩突出，难以构建开发保护最优格局；在二级土地发展权配置方面，边界模糊，政府市场社会不同利益主体的矛盾凸显。

国土空间规划是土地发展权配置与流转的重要载体与工具。国土空间规划编制实施体系种，存在“技术逻辑+行政逻辑”主导，治理逻辑的体现不足及土地发展权政策体系的缺失等问题。总之，我国尚未建立起层次性、系统性的土地发展权体系。如何通过完善的土地发展权政策工具设计，将其与空间规划的编制和实施紧密结合，是国家空间治理能力提升的核心议题。

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土地发展权的治理逻辑与空间规划工具

学术界对转型经济背景下的国家治理模式进行了广泛研究，其中较有影响力的理论包括钱颖一的中国特色的联邦主义，许成钢的地区分权的威权体制(RDA)，周黎安的行政发包制，曹正汉的上下分治的政治体制及周雪光的一统体制与有效治理等，这些理论对理解国土空间规划中央地在土地发展权方面的分配逻辑有很大的启示。

整体性治理是目前我国提升国家治理能力的主要目标。从改革开放以来空间规划的演进历程来看，随着国家经济体制改革方案的不断调整，政府市场关系不断变化，央地之间以不同类型空间规划为表征的治理张力呈现出周期性调整的特征。国土空间规划的提出其实是中央通过强化中央统辖权的方式，解决多规并存的矛盾，以整体化为取向，克服碎片化管理困境的重要手段。就目前政府间关系而言，条块之间对土地发展权的争夺将持续存在。以公众为中心，改进“管理主义”的价值倾向；以整体性为取向，克服碎片化管理的困境是我国国土空间规划体系的整体目标，其核心内容是以“公平+效率”为导向的土地发展权配置与流转，可为维持央地之间关系稳定与城乡高质量发展提供弹性空间。

从社会学的视角来看，土地发展权的配置与流转可以分为体制场域和社会场域，体制领域聚焦于委托代理关系，关注公权力干预与空间管制下央地之间的土地发展权配置，即中央通过五级国土空间规划配置一级发展权。社会场域聚焦于政府社会关系，关注公权力干预与空间管制下政府市场社会之间的土地发展权配置，即地方政府面向土地使用者通过指标和空间管控配置土地二级发展权。

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体制场域中的国土空间规划与土地发展权

在我国，体制场域中土地发展权管理的主要手段包括三个：一是主体功能区划；二是各种钢弹性指标的管理；三是三区三线的划定。基于主体功能区划，不同主体功能区建设用地指标分配与审批管理政策不同，例如优化开发区严控建设用地增量；重点开发区扩大建设用地规模；限制开发区严格限制建设用地增加；禁止开发区实行强制性保护，这在很大程度上影响了各主体功能区的土地发展权。2012-2020间的社会经济发展表明，城市化地区与限禁区的差异呈现扩大化趋势。指标管理方面，通过土地利用总体规划指标、土地利用年度计划指标、耕地占补平衡指标等的层层分解决定了中央到地方的土地发展权分配。城乡建设用地增减挂钩指标则属于地方层面的弹性指标。第三，是三区三线的划定。其中，永久基本农田和生态保护红线属于空间保护类管控手段，体现的是一统体制下中央权威刚性传导；城市增长边界则属于建设发展类管控手段，体现“中央权威传导+地方自由裁量权”的结合。总体而言，近年来条条管理呈现强化的趋势。

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社会场域中的国土空间规划与土地发展权

社会场域中的空间规划主要包括原城乡总体规划、详细规划等多种类型。城市更新与土地发展权的关系亦十分密切。城乡规划是地方层面的“发展权配给机制”。总体规划层面的土地发展权更强调城市整体的经济、社会、生态效益平衡和城乡利益均衡；详细规划和乡村规划层面更强调城市内部和乡村内部的利益均衡。传统的城乡总体规划主要通过确定用地规模、空间结构、用地布局、三区四线等内容进行土地发展权的配置，但缺乏土地发展权转移的配套政策体系，引发城乡差别与乡乡差别扩大、开发与保护失衡。控制性详细规划通过指标规定、用途管控等内容进行土地发展权的配置，其实施中存在准公共物品的发展权受限、刚性过强弹性不足、自由裁量权过大等问题。城市更新中的土地发展权配置流转与土地增值受益分配密切相关。城市更新许可权放权是土地发展权配置转移的重要方式，以2009年广东的“三旧改造”为代表；另外还有土地产权重划、土地用途变更管制、土地开发强度转移与奖励等手段。

总体而言，目前无论体制场域还是社会场域中的土地发展权配置，都存在政策体系性不足的问题，在权利配置上缺少评估发展权潜在价值的科学方法，在流转中尚未形成市场化的交易机制，在空间优化中对转移区接收区缺乏统筹引导，这些都影响了区域的均衡发展与公众、集体和个体利益分配的均衡。

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土地发展权在空间规划中的实践、

启示与应用

21世纪以来，无论在国家层面还是地方层面，都相继进行了一些土地发展权创新的实践。如2018年国家在扶贫政策指导下开展的跨省指标交易，浙江在本世纪初期开展的折抵指标、基本农田易地代保等。成渝的地票模式、上海郊野单元减量化模式等也是地方层面开展土地发展权交易的典型案例，这些实践为土地发展权的交易积累了一定的经验，但也暴露出种种问题，亟需建立系统的土地发展权体系，实现空间治理的现代化。

基于我国庞大的治理规模，如何破解一统体制下的治理规模与有效治理困局是中央政府面临的关键议题。空间治理体系的构建中，央地关系是达到区域均衡与有效治理的关键要素。中央给予地方的自由裁量权过多，会出现过度开发等问题；过少，会加剧中央治理地方的行政成本、降低地方社会经济发展效率。如何做到中央垂直机构到位不越位，避免地方政府要素的空壳化，是未来要解决的重点。目前的管控体制下，需要强化的三个方面包括：（1）强化区域合作以应对行政发包下区域横向协调的不足；（2）更多引入市场机制应对庞大治理规模带来的治理失效与行政成本高昂；（3）强化社会监督，建立制度化的对地方政府的有效约束机制而非仅依靠中央督察。对中央政府而言，首先要明晰央地之间空间规划的土地发展权边界；其次，应基于资源禀赋、发展路径、利益分配、行为管控和治理能力等不同维度建立基于不同区域的土地发展权管理体系而非简单的“一刀切”管理；最后，土地发展权界定应引入更多跨区域的市场机制。田莉教授以“主体功能区划中的影子指标”为例，介绍了主体功能区土地发展权益均衡配置的模式创新机制设计。

针对碎片化地方威权主义与反公地困局带来的社会场域土地发展权配置问题，在国土空间规划中，可以通过划定土地发展权配置转移政策分区等实现城市规划目标与土地使用权人的权益均衡，例如，广州番禺城乡更新规划首先基于空间利益均衡划定需要扶持的更新区域，之后通过容积率转移与系统管理，建构不同区域之间均衡发展的机制，实现城乡空间的整体优化；其次，对集体土地的土地发展权应给予应有的尊重，实现城乡土地权益的均衡发展与空间治理。对集体土地发展权的确权，可以借鉴珠三角经验，尊重发展历史，从建设年代、建筑质量、产出效益等方面建立非正规用地和建筑的“一本账”和“一张图”，以实现城乡土地权益的均衡发展；第三是强调多方治理模式对地方威权主义的制约监督及在“反公地困局”破解中的作用，通过城市更新中广泛的公众参与和公开透明的基层民主程序降低“合谋”的问题等。同时，借鉴信息工具，建构“线上+线下”的城市更新多元主体利益协商的平台，可以形成对地方威权主义的有效制约与监督。

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结 语

土地发展权是我国土地要素市场化改革的重要手段，是建构国土空间规划体系的核心内容，同时也是目前中国城镇化模式与社会经济转型过程中面临的重大政策挑战。国土空间规划体系的治理逻辑应充分体现土地发展权配置的公平与效率导向，以应对权威体制与有效治理之间的张力，而不应该成为各种规划的繁杂叠加。宏观层面的规划应聚焦战略性、结构性要素的管控，并强化土地发展权政策体系设计；微观层面的规划应更多地契入社会参与和监督机制，最终实现空间共建共享共治的规划目标。

文字整理：徐馨阳（同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生）

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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