典型文化价值区县级国土空间总体规划编制探索——以曲阜市为例

引言

国土空间规划是当前各界广泛关注的热点问题。新世纪以来，伴随着城镇化发展模式转型，传统空间规划在经历了快速城镇化时期的不断裂变后，逐步走向“多规合一”^1,2。以《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》为标志，面向新时代，适应新发展阶段、新发展理念、新发展格局要求的“五级三类四体系”国土空间规划体系顶层设计已经完成，国土空间规划改革重点开始转向规划编制和实施环节。在此背景下，业内专家学者基于认识论或价值观等不同角度^3,4，从本轮规划改革的初心出发，探讨了国土空间规划编制的基础性、一般性问题^5-9，就不同层级国土空间规划编制的内容深度、技术创新、编制路径等作了前瞻性思考^10-13。常青、石晓冬等，庄少勤、徐毅松等，钱爱梅，陈猛，王新哲、黄建中等围绕已批复实施的北京、上海两市及市辖区国土空间规划，从规划编制理念、主要内容、技术方法、成果表达等不同方面进行了深入剖析和解读^14-18。陈志诚、樊尘禹，汪云、夏巍等，范婷婷、殷健等，曾黎、何为等，王璐，周学红等结合厦门、武汉、沈阳、成都、烟台等城市及部分县（市、区）国土空间总体规划编制实践，总结了规划过程中的经验做法和思考^19-24。总体来看，既有研究讲原理、讲愿景的多⁸，主要聚焦于五级体系中的中上层级规划，对县级国土空间总体规划关注不够，特别是特定类型地区国土空间总体规划编制未引起足够重视，规划编制中如何体现地方独特性缺乏系统思考。

曲阜市是山东省确定的13个国土空间规划试点市县之一。规划立足曲阜市有世界影响力的典型文化价值区域，在编制思路、内容体系、技术方法等方面进行了探索，将文化保护和传承贯穿始终。本文是在试点工作基础上的提炼总结和延伸思考，希望为类似地区编制县级国土空间总体规划提供参考和借鉴。

曲阜概况

曲阜位于山东省南部，鲁中南山地丘陵区向鲁西南平原过渡区域，是孔子故里、儒家文化发源地，同时也是全国首批24个国家历史文化名城之一，著名旅游城市。全市国土面积814.76平方公里，2019年底市域常住人口64.99万人，城镇化率64.83%。境内东南部和北部三面环山，中西部为平原，历史文化遗址遗迹在全域内广泛分布，“四山（尼山、九龙山、石门山、九仙山）两河（泗河、沂河）两湿地（孔子湖湿地、崇文湖湿地）”等自然生态要素与“三孔（孔庙、孔林、孔府）”世界文化遗产为核心的历史文化资源相得益彰，构成了曲阜独特的自然和人文本底。同时，曲阜也是京沪通道鲁南地区的重要交通枢纽，高速铁路、普通铁路、高速公路、国道等各类交通设施在境内分别呈“十”字交汇，京沪高铁、鲁南高铁在市区东部和南部各自设站，良好的区位交通为曲阜快速接入全球城市网络提供了重要支撑。 

总体思路

县级国土空间总体规划编制目前尚没有统一标准。已有案例研究和部分先发地区实践大多基于前期“多规合一”试点探索经验，从国土空间规划体系对县级规划的要求出发，提出编制思路、组织规划框架，在规划编制价值理念、作用认知、技术流程、关系处理等方面基本形成共识，核心内容多围绕“全域全要素用途管制”，从规划基础、战略定位、空间格局、要素配置、整治修复、规划实施等方面展开^8,25-32。值得注意的是，本轮国土空间规划特别重视落地实施，既不同于传统城市规划过于强调长远目标蓝图的描绘，对现状问题关注不够而往往导致规划难以落地；也不同于传统土地利用规划偏重解决短期土地要素配置问题，缺乏长远战略考量而常常造成问题越解决越多。要做到“能用、管用、好用”，国土空间总体规划必须具有地方性，反映地方资源禀赋和特色，准确把握发展面临的阶段性问题。

毫无疑问，作为孔子故里、圣人之城，曲阜市最大特色是文化。也正源于文化的独特性，曲阜市国土空间开发保护面临的阶段性问题与一般县市存在较大差异，突出表现为发展的开放性、问题的复杂性和未来的不确定性。发展的开放性可以从两个方面来理解：一方面，依托具有世界影响力的优秀历史文化资源，曲阜市形成了文化旅游业主导的开放型经济结构，客观要求与外部保持便捷的联系；另一方面，特殊的文化地位决定了曲阜市必将承担更多的战略使命，习近平总书记2013年11月视察曲阜时明确提出要“使孔子故里成为首善之区，彰显孔子文化的影响”。发展的开放性与县级行政单元资源配置能力的有限性相叠加，势必造成问题的复杂性。曲阜市既承载着成为与其文化地位相称的国际著名旅游城市的普遍期望，也承担着实现本地城乡居民对美好生活向往的历史责任；既有城市功能外溢驱动的空间全域重构需求，也有重要文化项目落地带来的土地供应压力；既有高速公路、高速铁路双“十”字交汇、邻近机场等快速接入全球城市网络的便利条件，也有本地发展要素流失的潜在风险。曲阜的未来充满不确定性，如何从国土空间上做好应对则是本轮规划需要重点思考的问题。

基于以上考虑，规划尝试以文化为核心，突出战略引领、底线约束、科学规划、弹性适应，统筹保护和发展、传统和现代、本地和外地、当前和长远等关系，建构面向全域覆盖、全要素统筹和全过程管理的总体内容框架，将文化保护和传承落实到规划底图底数分析、基础评估评价、总体战略定位、空间格局优化、资源要素配置、国土整治修复、规划传导实施等各个环节，支撑形成彰显曲阜地域特色的“美丽国土”（图1）。

图1 曲阜市国土空间总体规划技术路线

   

重点内容

   

夯实基础评估评价，摸清底图底数，聚焦问题风险

国土空间规划特别重视对自然地理格局的认识和空间本底特征的把握。以第三次国土调查为基础，集成多源数据统一规划基础底图底数，并通过双评估（现行空间类规划实施评估、灾害风险评估）、双评价（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）识别国土空间保护开发中存在的突出问题和潜在风险是规划的逻辑起点和普遍做^20-23。不同于一般市县，曲阜市国土空间总体规划更为关注历史文化的保护传承和价值实现。通过开展全域历史文化资源系统调查和建库工作，将各类历史文化资源及其保护控制边界统一纳入现状底图。充分考虑文化生态资源的底线约束和价值激励双重效应，构建针对性强、高效耦合的双评价技术路径，重点识别国土空间开发底线和潜在价值区域，并将国土空间利用超出资源环境承载能力的空间归入功能超载区、不足的归入功能潜力区，与适宜功能不一致的空间归入功能错配区，作为国土空间开发保护格局优化和整治修复的基本依据。通过双评估也发现，传统土规对历史文化空间缺乏关注，城规则多聚焦于历史文化本体空间的保护，对历史文化所根植的整体空间重视不足，且缺乏行之有效的全域管控手段，一定程度上造成国土空间碎化、整体空间品质不高，文化价值挖掘不够、城市特色不突出，资源要素配置与城市战略定位不匹配等问题，需要国土空间规划作出应对。同时，规划认为，凭借独特的文化地位和良好的交通区位，曲阜市未来发展动力并不缺乏，其面临的突出风险可能来自于国土空间和各类资源的过度开发，守好底线尤为重要（图2）。

  

图2 曲阜市历史文化资源分布图

明确总体战略定位，落实主体功能，彰显地方特色

   

规划紧紧围绕“使孔子故里成为首善之区，彰显孔子文化的影响”这一战略使命，坚持世界眼光、国际标准、文化特色，综合考虑曲阜市在全球、全国、山东省、鲁南地区、济宁都市区和本地等不同层面、不同领域发挥的作用，提出曲阜市总体战略定位为“世界儒学中心，著名历史文化名城”，愿景是建成“城文相生、蓝绿相融、古今相映、山水相连的东方圣城、首善之区”。围绕总体战略定位和愿景，建构规划指标体系，分阶段提出发展目标，并对照当前国土空间开发保护中的短板和突出问题，聚焦文化、生态、旅游、产业、空间等方面，通过实施“保护优先、传承创新”的大文化战略，“坚守底线、城绿相融”的大生态战略，“区域联动、协同开发”的大旅游战略，“转型升级、创新驱动”的大产业战略，“全域统筹、有机布局”的大空间战略，助推国土空间开发保护格局持续优化、文化生态特色更加彰显。

优化国土空间布局，强化底线约束，协调开发保护

规划从“问题、目标、治理”三大导向出发，统筹考虑曲阜本底条件、现状问题、机遇挑战、战略愿景等，明确曲阜国土空间布局优化的重点是守好四条发展底线，协同三个层次布局，做好三级空间留白，为建设“东方圣城、首善之区”提供空间支撑。

◆ 坚守四条发展底线

立足曲阜市在中华优秀传统文化保护传承创新中的重要作用，将保护好各类历史文化资源及其依存的自然地理格局，守好历史文化保护控制线、生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等底线作为规划的重中之重。优先划定历史文化保护控制线，在历史文化遗产“一轴两带、一城两区”整体保护框架基础上，构建“保护名录+保护控制线+文化空间”保护体系，强化文化空间指标控制与分区引导。围绕提升生态功能完整性系统性、集中连片保护优质耕地、推动城镇集中集约发展，构建重要控制线与双评价及城镇规模关系模型，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，协调历史文化保护、生态保护、耕地保护与城乡建设、旅游发展关系。

◆ 协同三个层次布局

在坚守底线基础上，围绕统筹优化国土空间开发保护格局，促进优秀传统文化保护传承和价值实现，分别从区域、市域和中心城区三个空间层次提出协同要点或布局方案。

区域层面，加强与北京、上海等全球枢纽城市的联系，快速便捷融入全球城市网络，提升曲阜的开放性和国际性。加强与济南、泰安、济宁等周边旅游城市合作，统筹文化旅游资源开发和设施布局，协力共建山水圣人文化轴。积极融入济宁都市区一体化进程，突出门户枢纽作用和文化核心功能，强化与都市区其他组团协同协作和错位发展，在快速交通组织、文化旅游合作、公共服务共享、塌陷区治理修复等方面加强合作，共同保护好泗河、尼山、九龙山等区域重要生态空间和自然本底。

市域层面，基于自然地理格局、历史人文要素分布、城乡发展特点，统筹历史文化、生态及耕地资源的保护利用和城乡融合发展，构建功能明确、共融共生的“一主一副，三带五区”开发保护总体格局，并通过绿网、水网、交通网三网叠合，将全域国土空间组织为有机整体。适应乡村人口转移趋势，按照“因地制宜、差异发展，适度收缩、有机布局”原则，引导农村新型社区向镇区和近郊地区集中，中心村向远郊平原地区集中，美丽村居向全域覆盖，促进乡村生产单元、生活单元、治理单元三位一体，助推乡村振兴曲阜模式和美丽宜居乡村建设。针对双评价、双评估中识别的国土空间碎化、整体空间品质不高等突出矛盾和问题，综合考虑重大文化战略落地和不同人群生产生活需求，细化生态、农业、城镇三类空间，优化全域国土空间用途分区和用途结构，落实全域全要素用途管制要求（图3、图4）。

图3 市域国土空间控制线规划图

图4 国土空间开发保护总体格局图

中心城区层面，围绕“世界儒学中心，著名历史文化名城”战略定位，聚焦历史文脉延续，构建“一城、一轴、两区、多组团”城市空间结构。“一城”即明故城为核心的老城，是体现历史风貌特色、展现城市活力的核心片区。“一轴”即南北城市轴线，串联并协调“礼（秩序）乐（自然）、古（传统）今（现代）、文（文化）工（产业）”重点空间，是延续城市文脉和统领空间秩序的重要轴线。“两区”指以沂河为界，北部城区以文化旅游、生产生活为主要功能，南部城区以公共服务、生活居住、文化创新为主要功能。“多组团”指主城区周边的书院、防山、小雪、陵城及京沪高铁、鲁南高铁组团，既是中心城区的有机组成部分，又具有相对完善的服务配套。立足文化旅游城市特点，优化城市用地结构和功能布局，增加绿地休闲、综合服务、特色功能空间，推动“老城疏解、新区提质，产业外迁、文化轴聚，居住升级、服务下沉，留白增绿、显山露水”，提升城市空间承载能力和整体品质（图5）。

图5 “一城、一轴、两区、多组团”城市空间结构图

◆ 做好三级空间留白

针对曲阜市关注度高、未来发展不确定性大的特点，建立功能留白、发展留白、战略留白三级留白机制，增强规划弹性适应能力。功能留白为城镇集中建设区内暂时难以确定用途的区域，纳入规划建设用地统计，通过详细规划确定具体用途后直接使用。发展留白为城镇开放边界内弹性发展区，是集中建设区外预留的建设用地占补平衡区，不纳入建设用地统计，符合条件可以简化使用手续，但应相应核减集中建设区内建设用地。战略留白为根据双评价，将位于城镇开发边界外集中连片分布、发展潜力大的城镇建设高适宜性区域划为战略预留区，用于承接未来可能落地的省级及以上重大文化项目。

  

推进要素统筹配置，提升宜居水平，促进人地和谐

  

国土空间规划中需要统筹考虑的要素可以分为三类：一类是自然本底要素，为自然形成的土地、水、林地、湿地、矿产等原生要素，需要从高水平保护出发协调好保护和利用关系；另一类是人居品质要素，为人类干预或加工后形成的道路交通、公共服务、市政安全、蓝绿网络等次生要素，需要从高品质生活出发进行协调布局；还有一类是整治修复要素，是由于人为或自然原因造成生态功能受损或价值未能充分发挥的国土空间要素，需要开展整治和修复活动，恢复其原有生态功能或进一步发挥其价值和潜能，促进人与自然和谐共生。

◆ 系统保护自然本底要素

曲阜市独特的山水格局孕育了具有世界影响力的儒家文化。尼山、泗河等自然本底要素既是文化载体，也是组成部分，与儒家文化相融共生、相得益彰。保护传承优秀传统文化，必须协同保护其根植的“山水林田湖草”自然生态资源。规划围绕尼山、九仙山、石门山等区域重要生态源，结合河流水系等生态廊道，构建“四源九廊多节点”生态安全格局。统筹土地、水、林地、湿地、矿产等自然资源保护利用，重点协调好人地关系、人水关系、林粮关系、地上地下关系，促进各类自然资源节约集约和永续利用。

◆ 统筹配置人居品质要素

围绕“首善之区”建设，统筹城乡公共服务和基础设施布局，优化蓝绿生态网络，提升城市整体风貌特色。重点完善城镇30分钟生活圈、城乡社区15分钟生活圈服务体系，分级分片完善教育、医疗、文化、体育、社会保障等城乡基本公共服务设施配套，提升高等教育和文化旅游设施服务水平。进一步优化市域和中心城区路网布局，强化高铁站、机场等枢纽设施与城市道路系统、“三孔”和尼山圣境等重要景区景点衔接，加强新老城区联系，破解城市交通短板，满足不同人群交通需求。统筹水利、能源、安全防灾等区域基础设施和城市市政布局，在中心城区东部和南部预留基础设施廊道，引导基础设施集约建设，避免过度分割国土空间。完善城市绿地水系和区域绿道系统，有机连通城市内外生态节点和要素，构建城乡一体的蓝绿开敞空间。开展总体城市设计，强化鲁故城及其周边、城市中轴线、大沂河沿线等重点区域风貌管控，严格控制历史城区内建筑高度、体量、色彩和形式。

◆ 全面改善整治修复要素

根据双评价和双评估，将国土空间功能超载区和错配区作为整治修复重点，潜力区作为挖潜盘活重点，分级、分类、分区实施全域国土空间整治工程。以孔子湖湿地、泗河、大沂河等重要水系为重点，开展湿地污染控制、河流综合治理等生态治理和修复工程，打造“水清、河畅、岸绿、景美”的水生态环境。实施京台高速、京沪高铁等重要交通沿线破损山体整治，加强区域生态廊道网络保护和修复，在廊道交汇节点地区开展植树造林活动，确保物种在各重要生境斑块之间进行迁移和扩散时受到最小干扰。实施西南部采煤塌陷区和尼山、九仙山等废弃非煤矿山治理和修复工程，因地制宜修复受损生态环境。加快城乡低效用地盘活和城市更新，优先对中心城区1037.34公顷闲置低效用地进行整治，积极推动老城区工业外迁，提升历史城区环境品质。

完善规划传导体系，制定近期行动，推动规划实施

立足国土空间总体规划“管规划的规划”定位³³，建立规划传导体系，强化任务分解。明确北部慢城片区、山前平原片区、尼山片区及城郊片区同步编制镇级国土空间规划，强化上下联动，实时反馈。将城市开发边界内分为14个详细规划编制单元，分别明确各单元主导功能和人口规模，并从功能定位、核心指标、刚性要素、公共服务设施及引导要素等5个方面提出传导要求。建立专项规划编制清单名录，强化对历史文化名城保护、文化旅游发展、基础设施布局等专项规划指导约束。衔接“十四五”规划，围绕目标定位，聚焦问题短板，制定文化旅游提质升级、生态保护治理修复、城镇功能品质提升、美丽宜居乡村建设、基础设施网络完善、全域土地综合整治等近期六大行动计划，明确重大项目数据库。从信息平台建设、“一张图”管理、配套政策完善等方面提出规划实施措施，确保规划落地。

几点思考

   

关于规划内容和深度

  

目前，县级国土空间规划编制仍处于积极探索阶段，各地规划内容有多有少，编制深度或深或浅，并未形成统一的标准。从国土空间规划体系来看，县级总体规划既然是多规合一的结果，要对不同地域、领域、流域的专项规划发挥指导作用，要为县域国土空间开发保护活动提供支撑，为详细规划提供依据，必然要求内容上更加丰富，要涵盖原城市总体规划和土地利用总体规划，兼具指标管理和目标导向特征，表现为指标约束下的目标和问题双重导向。尽管“一级政府一级事权”，大多县级国土空间规划由省级政府来审批，关注内容更多聚焦于省级事权，部分学者由此得出规划应做薄的结论^22,34，但事实上，最终县级国土空间总体规划的实施主体是县级政府，要为县级政府进行国土空间资源配置和格局优化提供依据，真正做到能用、管用、好用，规划内容涉及面必然更广。本文正是基于这一认识，结合曲阜市实际，从基础评估评价、总体战略定位、国土空间格局、资源要素配置、规划传导落实等方面初步建立了典型文化价值区域的县级国土空间总体规划的内容框架。

  

关于规划中人的把握

  

人民城市为人民，无论是保护、开发、利用还是修复，人始终是国土空间资源要素配置最关键的因素。然而，传统规划普遍存在以人定地现象，规划的科学性、权威性因此饱受质疑。当前各地在编制国土空间规划时却又存在重地轻人倾向，往往矫枉过正。从曲阜市国土空间总体规划来看，除人口年龄结构演变导致的空间需求变化外，还有两个方面值得注意。

底数分析方面，城镇人口与城镇建设用地统计口径在空间范围上存在明显差异，城镇人口统计范围远大于三调城镇建设用地范围，造成现状人均城镇建设用地明显偏小，必然导致人均城镇建设用地指标设定偏离实际。人口按统计部门口径，建设用地按三调统计口径，则曲阜市人均城镇建设用地为125.4平方米/人。若城镇人口和用地统计范围统一采用三调城镇建设用地口径，则现状人均建设用地为163.1平方米（人口数据通过手机信令根据空间统计范围进行核定），两者差异接近40平方米，如不辨识清楚将严重影响规划结论。

人口流动特征方面，随着现代交通方式的普及，人口城乡互动或跨镇街流动越来越普遍，势必要求空间资源配置作出适应性调整。以曲阜市为例，全市非农就业人口中有82.5%集中在主城区，与此同时，主城区职住人口居住或就业在外围乡村地区的比重高达14.9%。市域范围内呈现“城-镇、村”扁平化结构，而不是习惯认知中的“城-中心镇-一般镇-村”等级结构，将对城镇体系组织和资源要素配置方式产生较大影响（图6、图7）。

  

图6 三调和城镇化统计城镇范围示意图

图7 主城区就业人口在市域分布

   

关于城镇开发边界划定

城镇开发边界是一种治理单元边界，其作用绝不仅止于国土空间总体规划中需要划定的一条控制线，而是五级三类国土空间规划体系建立的重要基础，既要在总体规划层面逐级传导落实，又是区分详细规划和村庄规划编制范围，实施不同用途管制方式的空间边界。这一点明显区别于基于要素管控的生态保护红线和永久基本农田等另外两条控制线，也是目前国土空间总体规划中常被忽视的地方。实践中，往往结合自然边界或线性设施划定，城镇开发边界穿村现象十分普遍，甚至将农村居民点一分为二，造成涉及的村庄传导落实规划时无所适从。基于以上考虑，曲阜市国土空间总体规划综合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价、城镇功能地域识别、城镇发展脉络及主导方向判断等诸多因素，充分结合现状村居行政范围，试划城镇开发边界145平方公里。

  

结语

  

县级国土空间总体规划技术方法、主要内容、规划深度、成果形式等仍无章可循，尤其是特殊价值区域规划怎么编，怎么更好地将地方特色融入规划中，是普遍关注的问题。本文以曲阜市国土空间总体规划为例，从文化传承创新角度切入，对规划内容框架、技术思路等方面进行了初步探索，并结合实际就规划内容深度、规划中人的把握、城镇开发边界划定等一般性问题作了延伸思考。规划编制过程中也遇到一些问题，如存量与增量如何统一，传统发展的惯性如何破解，未来发展的不确定如何把握，空其他控制线关系如何协调，面向全域全要素全过程的用途管制模式如何建立，空间规划体系如何形成闭环等，仍有很多不确定的地方，需要作进一步衔接和思考，也是试点需要进一步深化与细化的地方。

感谢《曲阜市国土空间总体规划（2021-2035年）》项目组王栋、曲鹏、于文彦、秦丹宁及其他成员对论文写作提供的支持和帮助！

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文章作者：

燕月、于兰军、曹威、张学强，山东省城乡规划设计研究院；

李砚芬（通讯作者），济南市规划设计研究院

文章来源：《北京规划建设》“空间规划专栏”，王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系